В настоящее время в зарубежном праве существуют не­сколько институтов, называемых «народной инициативой» (используются также понятия гражданская, популярная ини­циатива, европейская народная инициатива и др.).

В любом деле главное - определиться с понятийно-категориальным ап­паратом. Под «народной инициативой» в данной статье будет пониматься механизм демократии, основанный на непосред­ственном участии населения. Он позволяет определенному числу граждан посредством собранных подписей иницииро­вать голосование в парламенте по предложенному ими зако­нопроекту или проведение референдума. Народную иници­ативу не следует путать с институтом петиции (ходатайства), которая не является обязательной.

Институт народной инициативы закреплен в законода­тельстве многих стран - Венесуэлы, Испании, Италии, Лат­вии, Лихтенштейна, Словении, Хорватии, Швейцарии, Шве­ции, в региональном праве - земель Германии (например, Бавария, Берлин), штатов США, кантонов Швейцарии, про­винций Финляндии и др.

Как правило, цель инициативы - голосование по заяв­ленному вопросу, которым, чаще всего, является референдум по предложенному инициаторами законопроекту. Встреча­ются, однако, и иные виды народных инициатив (например, отзывные). Как известно, отнюдь не все проводимые в стране референдумы могут являться результатом «народной иници­ативы». Часто они инициируются государственными инсти­тутами. Так, во Франции Президент Республики может по предложению правительства и в соответствии со ст. 11 Консти­туции представить проект закона на референдум. В США за­конодательные органы штатов вправе передать законопроект на референдум. Вместе с тем у государственных институтов в этом случае перед населением есть преимущество: им не нуж­но собирать подписи для проведения референдума.

Однако для «инициативных голосований» необходимо собрать ряд подписей избирателей, число которых определе­но заранее. Так, в § 12 Конституции Берлина 1995 г. (в ред. 2014 г.), например, закреплена инициатива граждан о досрочном прекращении полномочий парламента Берлина. Иницииро­вать ее должны не менее 50 000 избирателей. Подробно вопрос урегулирован законом Берлина 1997 г. (в ред. 2010 г.).

Референдумы, проводимые по народным инициативам, имеют некоторые общие черты.

Во-первых, текст, представленный на всенародном ре­ферендуме, может быть законопроектом. В этом случае он должен соответствовать Конституции, и не может нарушать принцип иерархии норм.

Во-вторых, текст может иметь целью внесение изменений в Конституцию. Однако количество требуемых подписей в этом случае значительно выше, чем для поправок в закон.

В-третьих, инициатива может принимать «комбиниро­ванную» форму и включать в ее текст изменения (как в Кон­ституцию, так и в соответствующие законы). В этом случае применяется правило о количестве подписей, необходимых для внесения поправок в конституцию.

В странах, где часто проводится референдум по народ­ным инициативам, чтобы избежать усталости избирателей и ограничить расходы, референдумы обычно группируются в одном туре или даже в тот же день, что и выборы^[4]. Например, в Швейцарии референдумы проводятся четыре раза в год, в те­чение которых гражданина могут попросить голосовать на фе­деральных, кантональных и общинных референдумах, а также на местных или федеральных выборах.

В зарубежных государствах проводятся различные виды референдумов в рамках «народной инициативы».

«Абортивный референдум». В этом случае целью иници­ативы является просто отменить закон, не создавая текст. Во Франции этот тип референдума называется «отменяющим референдумом» (referendum abrogatif). В Италии - это един­ственный вид народной инициативы; граждане не вправе предлагать новый текст нового закона.

В США он именуется «вето-референдумом» (veto referendum). При этом референдум, обеспечивающий приня­тие нового закона, называться «инициативным». В некоторых штатах число подписей, необходимых для проведения «вето- референдума» ниже, чем для «инициативного референдума».

В Швейцарии граждане вправе предлагать текст, из­меняющий Конституцию народной инициативой на феде­ральном уровне. Его принятие требует «двойного большин­ства» голосов (и населения государства в целом, и на уровне кантонов). Кроме того, в Швейцарии по законодательным во­просам на федеральном уровне возможен только «факульта­тивный» референдум. На кантональном и общинном уровне референдум также возможен для предложения нового или из­менения действующего нормативного акта.

В разных странах установлены разные планки по количе­ству голосов и сроки, необходимые для реализации «народной инициативы».

В Швейцарии, например, для запуска процедуры феде­ральной инициативы необходимы, минимум, 100 000 подпи­сей, собранных в течение обязательного периода в 18 меся­цев, и 50 000 для факультативного референдума в течение 100 дней. В Италии требуется 500 000 подписей. В Финляндии планка голосов избирателей установлена в 50 000.

В США ситуация разнится в зависимости от штата. Так, в Арканзасе количество подписей о вето-референдуме состав­ляет 6% от числа избирателей, проголосовавших на выборах последнего губернатора. Интересно, что для законодатель­ной инициативы нужны 8 %, для конституционной инициа­тивы - 10 % голосов избирателей. В других штатах возможно одинаковое количество подписей для двух или даже для всех трех типов инициатив. Большинство штатов руководствуются предыдущими выборами губернатора, чтобы установить про­цент, принимая во внимание, что явка избирателей является относительно низкой. Все зависит от того, проходят ли выбо­ры губернатора одновременно с президентскими выборами или нет; поскольку последние вызывают наибольший энтузи­азм избирателей.

Вместе с тем, имеются и ограничения для народной ини­циативы. К этому можно по-разному относиться. Конечно, референдум, проводимый по решению народа, напрямую озвучивает голос населения и в этом смысле идея каких-либо ограничений неоднозначна. Тем не менее, все страны, в кото­рых существует этот вид инициативы, имеют ограничения, су­ществующие в самых различных формах.

Во-первых, когда речь идет о народной инициативе зако­нодательного характера, она, очевидно, не должна нарушать положения Конституция. Если содержание инициативы не­конституционно, референдум не может состояться, либо его можно отменить. Это, прежде всего, касается прав и свобод человека, упомянутых в Конституции, а также основ конститу­ционного строя соответствующего государства.

С другой стороны, когда инициатива все-таки вносит до­пустимые поправки в Конституцию, в принципе возможны два типа ограничений.

А) Пределы, заранее установленные самой Конституци­ей. Это не означает, что инициатива должна уважать всю Кон­ституцию (иначе инициатива была бы невозможна); Консти­туция может фактически представить в одной из своих статей список конкретных правил, которые эта инициатива не долж­на нарушать.

В США, например, инициативы существуют только вну­три штатов и никоим образом не на федеральном уровне. Но в иерархии американских стандартов полнота федерально­го закона превосходит весь закон государств. Поэтому по­пулярная инициатива является недействительной, если она противоречит Федеральной конституции или федеральному закону, даже если она изменяет Конституцию штата. Поэто­му американские народные инициативы не распространяются все права и свободы Билля о правах, которые интерпретиру­ются Верховным судом США. Такой же лимит применяется в Швейцарии для инициатив на уровне кантонов.

Соблюдение лимитов и ограничений обеспечивается спе­циальными средствами. В их числе:

1) Юрисдикционные средства. За соблюдением правил инициатив ответственны высшие суды (например, Верховный Суд в США, Конституционный Суд в Италии). Вместе с тем, этот вид контроля содержит в себе внутреннее противоречие:

судьи формально не избираются для вмешательства в меха­низм прямой демократии. Судебный контроль, в принципе, некоторым образом, нарушает принцип народного суверени­тета.

2) Парламентские средства. Эта форма представляется более приемлемой, поскольку депутаты все-таки прямо или косвенно избираются народом. Таким образом, презюмирует­ся, что парламентарии вправе выполнять такую деликатную функцию.

Согласно ст. 68 Конституции Литвы, инициаторы долж­ны указывать цели и задачи проекта. Законодательные иници­ативы регистрируются в секретариате парламента с указани­ем списка промоутеров. Юридический отдел парламента дает заключения по законопроекту, указав, соответствует ли про­ект действующему законодательству и техническим нормам правоприменения. Для презентации проекта в парламенте требуются: а) изучение проекта в Главном комитете, б) изуче­ние проекта на заседании парламента и в) принятие проекта. В ходе работы главный комитет представляет свой доклад, и проводятся общие прения по основным положениям зако­нопроекта, а также доклады других комитетов и изменения, предложенные гражданами с правом законодательной ини­циативы. После прений парламент голосует после подтверж­дения Главного комитета, если он одобряет проект и его из­менения, принятые на сессии.

С точки зрения права, предоставление полномочий тол­ковать нормы законопроекта парламенту (а де факто - по­бедившей на выборах политической партии либо альянсу) является неортодоксальным. Но парламентский лимит не обязательно заключается в применении правила. Так, в част­ности, обстоит дело в Швейцарии, где только Федеральное со­брание имеет право аннулировать текст федеральной народ­ной инициативы (в любом случае в Швейцарии в отношении федеральных законов не существует контроля конституцион­ности). На сегодняшний день, насколько мне известно, начи­ная с самого введения народных инициатив, только четыре были признаны недействительными парламенто. Следу­ет отметить, что Ассамблея не обязана объявлять весь текст инициативы недействительной. Можно отменить лишь часть, остальная часть инициативы будет поставлена на голосование. Для того чтобы федеральная народная инициатива была по­ставлена на голосование, Ассамблея должна ее подтвердить и, возможно, выступить против встречного предложения, если оно будет поставлено на голосование одновременно.

Одной из разновидностей народной инициативы являет­ся «непрямая» инициатива. В США некоторые штаты приме­няют этот процесс; она фактически перекрывает юрисдикци­онные ограничения. После того, как «непрямая» инициатива собрала подписи, она представляется в законодательный ор­ган штата, который затем может принять решение: в этом случае референдум не состоится. Если законодательный ор­ган отвергает текст, он либо передается непосредственно на голосование народа, либо люди, стоящие за инициативой, должны будут собрать дополнительные подписи для иници­ативы, которая будет поставлена на голосование граждан. Так, в штате Огайо инициированные законы косвенны. Подписи для статута собираются в двух раунда: один до мероприятия, перед рассмотрением их законодательным органом, второй - для включения в бюллетень, если законодательный орган его не одобрит. В штатах Мэйн, Массачусетс, Мичиган, Невада и Вашингтон законодательные собрания штата получают право размещать альтернативное предложение в бюллетене наряду с инициативой, которую они не одобрили.

Еще одна проблема, связанная с референдумом, проводи­мым по народной инициативе, заключается в статусе закона, принятого народом. Этот вопрос возникает в двух аспектах.

Во-первых, в пределах. Возникает вопрос, может ли ини­циатива быть объявлена недействительной, даже если она уже была принята на референдуме? Усматривается противоречие с самим принципом суверенитета народа. В США и Италии, в частности, юрисдикция суда имеет приоритет. Напротив, в Швейцарии контроль парламента может быть только пред­варительным: после того, как инициатива была принята, ее нельзя отменить.

Во-вторых, в рамках законодательного процесса. Он каса­ется возможности внесения поправок в эту инициативу после ее принятия в соответствии с обычной законодательной про­цедурой. Очевидно, что новая инициатива и новый референ­дум могут полностью отменить или изменить предыдущий текст. Но должен ли парламент сделать это после того, как на­род принял инициативу путем референдума? В этом случае возможны два варианта:

А) Когда инициатива меняет Конституцию, ответа нет, поскольку субъекты, которые обеспечивают референдум по народной инициативе (Швейцария, штаты США), также пред­усматривают, что референдум является обязательным для из­менения Конституции.

Б) Когда инициатива принята законом, тогда это возмож­но, поскольку роль парламента заключается в законотворче­стве. Однако некоторые штаты США хотели избежать этого и предусмотрели в своих конституциях, что законодательный орган может изменить текст только квалифицированным большинством голосов или через несколько лет. Калифорния - единственный штат, где парламентская поправка полностью запрещена, если текст инициативы прямо не санкционирует ее.

В мировой практике используются и другие типы народ­ных инициатив.

Одним из них является народная инициатива без рефе­рендума. Законопроект направляется в парламент и ему не­обходимо проголосовать за предложенный вариант. Такое правило, закреплено, например, в ст. 87 Конституции Испа­нии. Такое вариант часто описывается как «право ходатай­ства». Подробно указанные вопросы урегулированы органиче­ским законом 1984 г.

Другим вариантом является «отзывная» инициатива. В частности, штатах США (Калифорния), в Австрии, других странах существует процесс представления избранного пред­ставителя для отзыва народом. Например, согласно ст. 204.7 Конституции Венесуэлы, избиратели в количестве не менее 0,1% лиц, зарегистрированных в Гражданском и избиратель­ном реестре, могут представлять инициативу.

Избиратели голосуют «за» или «против». Кроме того, каждый избиратель голосует дополнительно за кандидата на замену действующего лица, предполагая, что аннулирование будет принято (даже избиратели голосуют против отзы­ва). Если предложение об отстранении от должности откло­няется, незадачливый «претендент» остается на своем посту. Если одобряется, кандидат, набравший наибольшее количе­ство голосов занимает его место.

В качестве примера можно привести отзыв губернатора Калифорнии Грея Дэвиса в 2003 году, в результате чего губер­натором был избран А. Шварценеггер. Обратный пример - попытка отозвать Уго Чавеса в 2004 году в Венесуэле, которая закончилась неудачно. В среднем в США проводится до 200 попыток отзыва в год, примерно половина оканчивается успехом. Подобные референдумы проводятся и на уровне му­ниципалитетов. Отзываются члены городских советов, мэры, прокуроры и другие должностные лица.

Таким образом, законодательство различных государств в области народных инициатив существенно отличается друг от друга. Вместе с тем, широкое использование данного меха­низма свидетельствует о его эффективности и характеризует народную инициативу как институт непосредственной демо­кратии.

БИРЮКОВ Павел Николаевич
доктор юридических наук, профессор Воронежского государственного университета