Приводятся аргументы в пользу невозможности распространения режима открытого моря и в целом Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. На арктические пространства. Предпочтение в плане перспектив эколого-правового статуса Арктики отдается региональной основе.

«Евразийский юридический журнал», объявивший уходящий 2015-й годом Арктики, продолжает публиковать статьи на обозначенную проблематику.

Напомним, что новая рубрика «2015 - год Арктики» открылась статьей И. С. Жудро, члена Научно-экспертного совета Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации, заслуженного юриста Российской Федерации («Сравнительный анализ актуальных подходов к решению проблемы международно-правового закрепления границ континентального шельфа России в Арктике», №1 (80), 2015).

Научная дискуссия, развернувшаяся по поводу современной линии России в отношении арктического шельфа, разделила отечественное научно-экспертное сообщество на два, по сути дела, почти непримиримых лагеря. Сформировался «широкий» («классический») и «ревизионистский» («узкий») научно-практический подход к этой сложнейшей проблематике, считает И. С. Жудро. В данной дискуссии приняли участие, в частности, профессор Ю. Н. Малеев («Арктика: очень осторожные правовые прогнозы», №3 (82), 2015); профессор К. А. Бекяшев («Правовой статус Арктического совета и роль его в охране морской среды», № 5 (84) 2015).

Ниже редакция предлагает очередную статью, посвященную международно-правовому режиму Арктики.

Приглашаем не только российских, но и зарубежных ученых, специалистов, просто заинтересованных лиц к завершению данной научно­практической дискуссии в ближайших номерах ЕврАзЮж.

В доктрине международного права преобладает точка зрения, согласно которой Арктика - это часть земного сферо­ида, центром которой является Северный полюс, а окраинной границей - Северный полярный круг (параллель 66°33' с.ш.). Ее площадь составляет около 21 млн кв. км., т.е. в 2,3 раза пре­вышает территорию Европы.

В этой связи напомним, что 22 апреля 1989 г. было приня­то решение Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики, в соответствии с которым к Арктиче­ской зоне СССР были отнесены территории Ненецкого, Яма­ло-Ненецкого, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Чукотского автономных округов (полностью) и частично территории Ре­спублики Саха (Якутия), Красноярского края, Архангельской и Мурманской областей.

Данный факт нашел свое подтверждение в утвержденных 18 сентября 2008 г. Президентом РФ Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 годы и дальнейшую перспективу, которые определили Арктику как северную область Земли, включающую глу­боководный Арктический бассейн, мелководные окра­инные моря с островами и прилегающими частями материковой суши Европы, Азии и Северной Америки.

Арктика

Первоначально интерес к этому региону Земного шара проявляли ученые-ис­следователи и первопроходцы, а также представители торгов­ли, искавшие новые пути доставки своих грузов. Но только с открытием в Арктике месторождений полезных ископаемых возрастает коммерческий интерес к ней. При этом военно­стратегические характеристики региона хорошо известны.

Разные источники, говоря об «арктических государствах», имеют в виду разные группы государств:

- группу из пяти стран (Дания, Канада, Норвегия, Россия, США), территория которых выходит к Северному Ледовитому океану и которые, поэтому, имеют в Арктике свои внутренние воды, территориальные воды, исключительную экономиче­скую зону и континентальный шельф;

- группу из восьми стран, которых объединяет то обсто­ятельство, что их государственные территории пересекаются Северным полярным кругом. Дополнительно к названным это еще и Исландия, Финляндия, Швеция. Именно эти восемь го­сударств в 1996 г. создали Арктический совет и являются его членами.

Все более высокую оценку получает биосферная роль Арктики, в том числе в формировании климата Земли, под­держании экологического равновесия. Именно в Арктическом регионе формируются глобальные атмосферные процессы, а сам он является своеобразным фильтром для загрязненных потоков воздуха.

Вопросы сокращения и сохранения под контролем за­грязнения Арктики, защиты ее окружающей среды сегодня решаются как на уровне национального экологического за­конодательства приарктических государств, так и в рамках международного сотрудничества под эгидой двух специали­зированных учреждений ООН - ИМО и ФАО, а также одной квазимеждународной организации - Арктического совета.

Появление в этом перечне помимо ИМО, которая облада­ет специальным мандатом на деятельность в области защиты Мирового океана от загрязнения нефтью и нефтепродуктами, еще и ФАО объясняется тем, что она, особенно после внесе­ния изменений и пересмотра ее Устава, обладает широкими полномочиями по использованию морских ресурсов и высту­пает в качестве головного партнера Программы региональных морей ЮНЕП, в которую входит и Арктический регион.

Арктический совет принято относить к квазимеждународным организациям. Им свойственны постоянство и ре­гулярность работы, часто (но не обязательно) в привязке к определенному местопребыванию; постоянный и обычно четко лимитируемый состав участников. Они отличаются от традиционных межправительственных организаций прежде всего тем, что они не обладают международной правосубъек­тностью, в основе их деятельности не лежит международный договор, являющийся их уставом, их руководящие органы не поставлены в строгую иерархическую зависимость, а прини­маемые ими решения не являются юридически обязательны­ми.

Учредительным актом Арктического совета является От­тавская декларация 1996 г., которая определяет Совет, как «межправительственный форум высокого уровня с целью поощрения сотрудничества, координации и взаимодействия между арктическими государствами, объединениями корен­ных народов и других жителей Арктики по таким вопросам, как устойчивое развитие и защита окружающей среды». На свои сессии Арктический совет собирается один раз в два года.

    Отдавая себе отчет в том, какую большую роль в работе Арктического совета могут и должны играть коренные народы Севера, восемь приарктических государств включили в число постоянных участников организации Циркумполярную кон­ференцию инуитов, Международную ассоциацию алеутов, Совет саамов, Ассоциацию коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, Арктический совет атабасканов и Международный совет гви- чинов. Статус постоянного участника позволяет этим народам обеспечивать их активное участие в работе Совета и полную консультацию. Наличие категории постоянного участника оговорено определенным условием: их число не должно быть больше, чем количество государств-членов. Решения Арктиче­ского совета на всех уровнях принимаются совместно государ­ствами-членами и постоянными участниками.

Оттавская декларация 1996 г. учредила еще один статус - статус наблюдателя. Он может быть предоставлен, во-первых, неарктическим государствам, во-вторых, международным межправительственным организациям и межпарламентским организациям, а также международным организациям регио­нального и универсального характера, в том числе, и междуна­родным неправительственным организациям. Статус наблю­дателя позволяет его обладателю быть приглашенным на все совещания Арктического совета. Этот же статус налагает на его обладателя обязанность активно участвовать в работе рабочих групп Совета. Для представления различных своих проектов, наблюдатели обязаны использовать любое из государств-чле­нов или любого постоянного участника. При этом, что касает­ся финансовых вложений, то их объем от наблюдателей не мо­жет превышать вклада арктических государств, если старшие должностные лица не решат иначе. Наконец, приглашенному на заседания вспомогательных органов Совета наблюдателю, председательствующий может даже предоставить слово, но только после государств - членов и постоянных участников. Им также может быть предоставлено право высказываться по об­суждаемым вопросам и представлять письменные заявления. Более того, за наблюдателями сохраняется право представлять письменные заявления даже на совещаниях на уровне мини­стров. В настоящее время статус постоянного наблюдателя предоставлен Великобритании, Германии, Испании, Нидер­ландам, Польше и Франции. Кроме перечисленных неаркти­ческих государств, статус наблюдателей в Арктическом совете в настоящее время имеют восемь межправительственных и межпарламентских организаций (Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, Междуна­родный союз охраны природы и природных ресурсов, Совет министров Северных стран, Северная экологическая финансо­вая корпорация, Североатлантическая комиссия по морским млекопитающим, Постоянный комитет парламентариев Ар­ктического региона, Комиссия ООН по окружающей среде в Европе, Программа развития ООН), а также Программа ООН по окружающей среде как вспомогательный орган Генераль­ной Ассамблеи ООН. Консультативный комитет по защите морей, Арктические приполярные ворота, Ассоциация «Оле­неводы мира», Союз по сохранению Приполярной Арктики, Международный арктический научный комитет, Междуна­родная ассоциация общественных наук об Арктике, Между­народный союз охраны здоровья в циркумполярном регионе, Международная рабочая группа по делам коренных народов, Северный форум, Университет Арктики и Всемирный фонд дикой природы - итого одиннадцать НПО сегодня являются наблюдателями в Совете.

В жизни и деятельности Арктического Совета важную роль сыграл 2011 г., когда в г. Нууке состоялось его совещание на уровне министров. На этом совещании принятая Нуукская декларация учредила Секретариат Совета со штаб-квартирой в г. Тромсё (Норвегия). Кроме того, на этом совещании было подписано Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике, которая стала первым юридически обязательным международным договором, раз­работанным Арктическим Советом. Первое, что бросается в глаза при прочтении текста Соглашения о спасании, так это то, что оно разработано в строгом и полном соответствии с требованиями, принципами и нормам Гамбургской конвен­ции по поиску и спасанию на море 1979 г. и стандартами и ре­комендуемой практикой Приложения 12 «Поиск и спасание» к Чикагской конвенции о международной гражданской ави­ации 1944 г. Именно на такой солидной прошедшей испыта­ния временем и действием международно-правовой базе при- арктические государства выстраивали цепочку исключений и особенностей, которые диктовались суровым арктическим климатом и морским судоходством в северных широтах. Озна­комление с текстом Соглашения позволяет прийти к выводу, что созданный этим Соглашением региональный механизм сотрудничества будет способствовать повышению эффектив­ности мероприятий по защите морской среды в регионе. Об­ращает на себя внимание и тот факт, что границы районов поиска и спасания, закрепленные в Приложении, в значитель­ной своей части проходят по меридианным (секторальным) границам, предусмотренным двусторонними соглашениями и национальным законодательством Канады и России. При этом в каждом таком районе размещается по одному спаса­тельно-координационному центру, в который направляется запрос об оказании помощи и иная информация касательно поиска и спасания в районе. Сторона, получившая запрос на допуск на свою территорию для целей поиска и спасания, в том числе для дозаправки или транзита через ее территорию, обеспечивает «максимально возможный ускоренный порядок пересечения границы» в соответствии с национальным зако­нодательством и международными обязательствами. Стороны Соглашения 2011 г. продемонстрировали способность доби­ваться в случае чрезвычайных ситуаций максимально возмож­ного облегчения различного рода формальностей, оставляя при этом за собой право организовывать поисково-спасатель­ные операции в пределах зоны своей ответственности в соот­ветствии с требованиями национального законодательства8. В сентябре 2012 г. в рамках Соглашения были проведены первые международные учения по поиску и спасанию в Арктике, ор­ганизованные Данией в Гренландском море.

Желание приарктических государств предотвратить слу­чаи разлива нефти и нефтяного загрязнения в арктических водах привело к заключению в 2013 г. в рамках Арктического Совета второго юридически обязательного международного соглашения - Соглашения о сотрудничестве в сфере готовно­сти и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике.

Уже в преамбуле этого Соглашения содержится указание на принцип «загрязнитель платит» и на принцип предосто­рожности, или предосторожного подхода, призванные пре­дотвратить возможные разливы нефти и нефтепродуктов. По существу, все статьи Соглашения направлены на укрепление сотрудничества, координации и взаимной помощи между Сторонами в сфере готовности и реагирования на загрязнение нефтью в Арктике в целях защиты морской среды от загрязне­ния нефтью.

Районы, в которых Стороны согласились применять его, определены в тексте по-разному: для Канады - в ее националь­ных интересах, а именно - к северу от 60° с.ш. Также отражает национальные интересы Норвегии формулировка такого рай­она и для Норвегии: «морские районы к северу от Северного полярного круга». Равным образом, такой район для Дании (к северу от острова Гренландия) определен тоже с учетом ее на­циональных интересов: «морские районы к северу от южной границы исключительной экономической зоны Гренландии и рыбопромысловой зоны Фарерских островов». Что касается России, то для нее, как нам представляется, формулировка, определяющая область применения Соглашения, является не только неудовлетворительной, но и наносящей ущерб ин­тересам нашего государства. В Соглашение по этому поводу говорится следующее: к северу «от береговой линии» вдоль арктических морей и «в устьях рек, впадающих в эти моря - от исходных линий для измерения ширины территориально­го моря». По-существу, Россия сама в очередной раз ограни­чила свои возможности в деле проведения исходных линий, упомянув об устьях рек. Напомним, что еще в 2001 г. Россия, по-существу, отказалась от континентального шельфа в высо­коширотных районах Арктики, а в 2015 г., получив подтверж­дение от Комиссии по границам континентального шельфа на такие границы в Охотском море, практически лишилась суверенитета над огромными акваториями этого моря, до того являвшимися историческими водами России со всеми вытека­ющими из этого последствиями.

И данному факту нельзя придумать никакого разумно­го объяснения. Рассуждения типа, что это было необходимо для достижения компромисса, также не могут быть приняты во внимание, поскольку ни одно приарктическое государство, кроме России, на подобные уступки не пошло.

Наконец, невозможно обойти молчанием и содержание ст. 16 Соглашения 2013 г.: «Ничто в настоящем Соглашении не истолковывается как изменяющие права или обязательства любой Стороны по другим соответствующим международ­ным соглашениям или обычному международному праву, как оно отражено в Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 г.». Во-первых, современное международное морское право не сводится только и исклю­чительно к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. И, во-вторых, в регулировании деятельности государств в аркти­ческом регионе не последнюю роль играют обычные нормы международного морского права и нормы национального за­конодательства приарктических стран, которые также не сво­дятся только к тем нормам, которые нашли свое закрепление в Конвенции 1982 г.

Завершая разговор об Арктическом Совете, не лишним будет напомнить об итоговом документе - Плане осуществле­ния - Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге в 2002 г., в котором эта организация упоминается дважды: в п. 38 «i», в котором речь идет об изме­нении климата, и в п. 80, в котором признается важный вклад Арктического Совета в устойчивое развитие на региональном уровне.

    Проявление новых тенденций в деятельности Арктиче­ского Совета необходимо всячески поддерживать и стремиться распространять на все новые и новые области сотрудничества, поскольку резкая активизация такой деятельности в Арктике, которая чревата нарастающим ухудшением ее экологии, при­вела к появлению 15 марта 2004 г. совместного доклада ЮНЕП и Европейского агентства по окружающей среде «Окружа­ющая среда Арктики: европейские перспективы», который журналисты «окрестили» «манифестом паники».

На самом деле ни о какой панике здесь речь не идет. Еще в одобренном 12 ноября 1998 г. Национальном плане действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы был представлен развернутый перечень угроз экологическим системам Арктики: предприятия по добыче и переработке сырья, морские порты, корабли и суда, топлив­ные базы, горно-металлургические комбинаты в Норильске, Мончегорске и Никеле, Архангельский и Соломбальский целлюлозно-бумажные комбинаты, нефтегазовые комплексы в Ненецком и Ямало-Ненецком автономных округах, деятель­ность Северного флота, транспортного и рыболовного флотов, сбросы неочищенных сточных вод в населенных пунктах, пред­приятия по переработке ядерного топлива в Европе (прежде всего, Селлафилд в Англии), промышленные предприятия Северной Америки, Западной и Центральной Европы, Цен­тральной и Юго-Восточной Азии.

Арктический регион становится источником междуна­родной напряженности в связи с конкуренцией за доступ к его ресурсам. Напомним, что в северной части Арктики находится более 2/3 месторождений российского газа, 1/3 нефтяных зале­жей США и неоцененные минеральные запасы Канады.

В настоящее время не оспариваются права пяти приар- ктических государств на отсчитываемые от прямых исходных линий 200-мильные участки дна Северного Ледовитого океана и лежащие над ними льды и воды. Однако подобного едино­душия мы не встречаем при оценке правового статуса дна Се­верного Ледовитого океана к северу от этих 200-мильных зон вплоть до Северного полюса.

По вопросу о природе прав на дно Северного Ледовитого океана и его недра в настоящее время сложилось два основных подхода. Первый предлагает приравнять Арктику к любому другому району Мирового океана и тем самым превратить ее в один из объектов Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Второй подход исходит из того, что Арктика не была предме­том рассмотрения III Конференции ООН по морскому праву, а ее правовой режим, основу которого составляет националь­ное законодательство приарктических государств, сложился тогда, когда о Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. даже речи не было.

Дополнительную, и причем немалую, неопределенность в спор относительно правового статуса и режима высокоши­ротных районов Арктики внесло направленное в ООН в 2001 г. представление об ограничении континентального шельфа России в Арктике. В соответствии с этим представлением, эту часть дна Арктики было предложено отнести к международ­ному району морского дна или к «общему наследию челове­чества». И это при отсутствии в 2001 г. обязательства у России подавать заявку в Комиссию по границам континентального шельфа.

По существу Россия нарушила сложившийся в Арктике status quo, привнеся в этот регион нормы об «общем насле­дии человечества» и по существу признав со ссылкой на ст. 76 Конвенции ООН 1982 г., что в Арктике не весь шельф принад­лежит приарктическим государствам.

Наконец, предметом острых споров является арктическое судоходство. Вдоль северного побережья России проложен Северный морской путь, честь открытия и освоения которого принадлежит мореплавателям России. Севморпуть является национальным водным путем России, причем кратчайшим между ее западными и восточными территориями.

Как сообщил 1 августа 2012 г. заместитель директора Де­партамента государственной политики в области морского и речного транспорта Минтранса России, все заинтересованные перевозчики получают равный разрешительный доступ к Сев- морпути.

Это является реализацией Федерального закона «О вне­сении изменений в отдельные законодательные акты Россий­ской Федерации в части государственного регулирования тор­гового мореплавания в акватории Северного морского пути», который подписал Президент России 28 июля 2012 г. Законом вносятся изменения в федеральные законы «О естественных монополиях», «О внутренних морских водах, территориаль­ном море и прилежащей зоне Российской Федерации», а так­же в КТМ России. Это позволит урегулировать вопросы, свя­занные с судоходством по Северному морскому пути.

Сохраняя титул «Северный морской путь - исторически сложившаяся национальная транспортная коммуникация в Арктике», Закон вводит новое понятие - «акватория Северно­го морского пути» и устанавливает конкретные границы этой акватории.

Кроме того, Закон предусматривает воссоздание Адми­нистрации Севморпути в форме федерального казенного уч­реждения, на которое возлагаются функции по обеспечению безопасности мореплавания, предотвращению и сохранению морской среды от загрязнения при плавании по акватории Севморпути. На Администрацию Севморпути возложены обязанности по выдаче разрешений на плавание судов по Се­верному морскому пути, предоставление различного рода ин­формации, организация системы радиосвязи и т.п.

Любое плавающее по Севморпути морское судно долж­но соответствовать требованием как по конструкции, так и по оборудованию и снабжению судов. Суда, не имеющие на бор­ту какого-либо документа, свидетельствующего о наличии фи­нансового обеспечения гражданской ответственности судовла­дельца за ущерб, причиненный морской среде, к плаванию не допускаются.

Закон возлагает на собственника судна обязанности по подъему и уничтожению имущества, затонувшего во внутрен­них территориальных водах России. На все суда, включая ино­странные, которые плавают по Севморпути, распространены положения в КТМ России в части, касающихся страхования рисков, возникающих при плавании судов в ледовых условиях.

Цель такого режима - императивное обеспечение эколо­гической безопасности данного региона. Такой режим при­зван прежде всего защитить экологические интересы приар- ктических государств, которые первыми на себе испытывают негативные экологические последствия антропогенной дея­тельности в Арктике и вынуждены также первыми (а зачастую и в одиночку) бороться с ними. В этой связи некоторые специ­алисты полагают нецелесообразным осуществление опасных видов деятельности (в том числе и нефтегазодобычи) в этом регионе из-за негативных последствий аварий в Северном Ле­довитом океане.

    На огромное значение Севморпути для налаживания международных связей, прежде всего торговых, с Азиатско-Тихоокеанским регионом и, особенно с государствами-члена­ми АСЕАН, обратил внимание Президент России В. В. Путин в своем ежегодном послании Федеральному Собранию 3 дека­бря 2015 г. Он, в частности, подчеркнул, что «связующим зве­ном между Европой и АТР должен стать Северный морской путь».

Приведенные выше аспекты в законодательстве России полностью соответствуют сложившейся правовой норме о де­лении Арктики на сектора между приарктическими государ­ствами.

Согласно концепции арктических секторов, земли и острова, в том числе которые будут обнаружены в будущем, расположенные в границах сектора, установленного приарктическим государством, являются частью территории такого государства. Боковые границы таких секторов должны про­ходить вдоль меридианов, соединяющих Северный полюс с западными и восточными точками арктического побережья. Для России Постановлением Президиума ВЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР зе­мель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океа­не» такие боковые границы арктического сектора были прове­дены по меридиану 32°04'35" в.д., проходящему по восточной стороне Вайда-губы, и меридиану 168°49'30" з.д., проходящему в середине пролива, разделяющего острова Ратманова и Кру­зенштерна от группы островов Диомида в Беринговом проливе. Границы секторов в Арктике не являются государствен­ными и не предопределяют правовой статус расположенных внутри них морских пространств. Что же касается прав при- арктических государств в этих секторах, то они осуществляют целевую юрисдикцию в части, касающейся оборонных, эконо­мических, природоресурсных и природоохранных интересов.

Инициатором деления Арктики на сектора выступила в 1904 г. Канада, которая опубликовала карту, на которой ее за­падная граница была проведена по меридиану 60°з.д., а вос­точная по меридиану 141° з.д. Причем обе они восходили к Северному полюсу. Через 3 года в Канаде принимается закон «О Северо-Западных территориях», а еще через 2 года (в 1909 г.) сенатор Пуарье публично заявил, что Арктический бассейн является особым системным целым, имеющим форму полу­круга и представляющим собой естественное продолжение территории приарктических государств. Из этого он делал вывод о том, что эти земли и острова должны быть поделены исключительно между приарктическими государствами. Не­случайно, что именно с именем этого сенатора и с 1909 г. при­нято связывать зарождение «секторальной теории».

Официальное объявление о наличии у Канады арктиче­ского сектора в границах между меридианами, пролегающи­ми по 60° з.д. и 141° з.д., было в мае 1925 г. В этом же месяце 27 числа принятый Закон распространил суверенитет Канады на все земли и острова в границах арктического сектора. На следующий год суверенитет Канады над такими землями и островами был подтвержден Королевским Указом. Закон 1925 г. разрешал любую деятельность в пределах арктического сек­тора Канады, в том числе и деятельность по разведке и раз­работке природных ресурсов, только с разрешения властей Канады.

Россию принято называть вторым после Канады приарктическим государством, которое распространило свои тер­риториальные притязания на арктический сектор. При этом обычно ссылаются на ноту-депешу правительства России от 20 сентября 1916 г. Большая группа островов (Новая Земля, остров Врангеля и др.) в Северном Ледовитом океане этой но­той-депешей были объявлены территорией России, «посколь­ку их принадлежность к территориям Империи является об­щепризнанной в течение столетий».

С таким утверждением можно согласиться лишь с ого­воркой, поскольку до этой даты на протяжении трех веков принимались различные российские законы и указы, а также заключались международные договоры между Россией и ино­странными государствами, в которых предусматривались не­которые исключительные права России в отдельных районах Арктики (царские указы 1616-1620 гг., Сенатский указ «О при­ведении в исполнение постановления о пределах плавания и о порядке приморских сношений вдоль берегов Восточной Сибири, Северо-Западной Америки и островов Алеутских, Курильских и проч.» 1821 г., русско-шведские договоры 1806 и 1826 гг., русско-английские конвенции 1824 и 1825 гг., русско- американская конвенция 1867 г. об уступке Аляски).

Как известно, принятое 15 апреля 1926 г. Постановление Президиума ВЦИК СССР оставило без ответа вопрос о право­вом статусе морских пространств арктического сектора СССР, что послужило причиной неоднозначного и порой прямо противоположного толкования его положений советскими учеными.

В связи с тем, что СССР ранее признал суверенитет Нор­вегии над Шпицбергеном, согласно Постановлению 1926 г. западная граница арктического сектора СССР огибала район действия Договора о Шпицбергене 1920 г.

Дальнейшее развитие событий, и прежде всего распро­странение на арктический сектор национального природоре­сурсного и экологического законодательства СССР (России) и Канады, подтвердило правомерность принятия приарктическими государствами соответствующих законодательных актов, касающихся режима своего арктического сектора без санкций других государств.

Другие приарктические государства специальных зако­нов относительно арктических вод, прилегающих к их терри­тории, не принимали. Однако законодательство данных госу­дарств распространяется и на арктические районы.

Например, к арктической области Дании отнесены остро­ва Гренландия и Фарерские. В 1924 г. представитель админи­страции США отметил, что все территории к северу от Аляски принадлежат США, и с тех пор в США к арктическим отнесе­ны прежде всего территории, расположенные выше северно­го полярного круга, другие акватории Северного Ледовитого океана, Берингово море, а также Алеутские острова. Исландия относит к Арктике всю свою территорию. Законы Норвегии не выделяют понятия «арктическая территория».

Концепция арктических секторов, получившая призна­ние на уровне норм обычного международного права, явля­лась преобладающей вплоть до начала практической развед­ки и разработки природных ресурсов Арктики. В этот момент (конец XX в.) повышенным вниманием, в том числе и в России, начинает пользоваться концепция «интернационализации» Арктики.

Напомним, что различные попытки построения раз­личных моделей интернационализации Арктики берут свое начало еще в 1930-х гг. Тогда эти модели множественных кон­доминиумов полностью игнорировали существующие между арктическими морями и проливами тесные связи с материко­вой частью приарктических государств и не учитывали давно сложившиеся экономических, экологических и военных связи. Например, норвежский ученый Г. Смедал в 1931 г. предлагал рассматривать международно-правовой режим арктических пространств вне какой-либо связи с европейским и азиатским материками.

Появление подобных концепций и конструкций объ­яснялось, прежде всего, тем большим интересом, который проявляли военные круги некоторых приарктических и не ар­ктических государств к региону Арктики. Неслучайно поэто­му, когда США выступили с инициативой провести в 1970 г. международную конференцию по закреплению международ­но-правового статуса Арктики на базе концепции интернаци­онализации, СССР эту идею не поддержал, и Конференция не состоялась.

Несмотря на это, вопрос об интернационализации Ар­ктики по инициативе США был поставлен на III Конференции ООН по морскому праву. Эту инициативу США поддержали Норвегия и Дания, которые не имеют своих секторов в Аркти­ке, полагая, что такие сектора противоречат современному международному праву и их национальным интересам. Деле­гация Канады на III Конференции ООН по морскому праву также не выступила против идеи интернационализации Ар­ктики в части района морского дна за пределами 200 морских миль и создания Международного органа по морскому дну.

По мнению сторонников интернационализации Аркти­ки, международно-правовой режим арктических вод и дна должен быть аналогичным режиму открытого моря. Это зна­чит, что в Арктике должны действовать нормы о 12-мильной ширине территориального моря, о 200-мильных исключитель­ных экономических зонах, континентальном шельфе и т.д. Что же касается арктических проливов/проходов, то режим плава­ния в них должен регулироваться нормами международного морского права о транзитном или архипелажном проходе.

Что касается Канады, то она, с одной стороны, является последовательным приверженцем секторального принципа, опасаясь утратить исключительные права, особенно в отноше­нии Северо-Западного прохода, а с другой стороны, она нашла свое место и среди сторонников интернационализации Аркти­ки. Своеобразие такого места заключается в том, что канадская сторона допускает возможность «частичной интернационали­зации» Арктики, в морском бассейне севернее 200-мильной исключительной экономической зоны. Вполне очевидно, что подобного рода манипуляции позволяют Канаде вывести из процесса интернационализации основные арктические про­ливы и Северо-Западный проход. Объясняется это просто: именно зоны арктических проливов чаще всего используются иностранными военными подводными лодками и военными самолетами для сбора различного рода стратегической ин­формации, прежде всего, в интересах НАТО.

Сегодня, однако, по нашему мнению, куда важнее выгля­дят неоднократно высказывавшиеся предложения, направ­ленные сначала на частичную демилитаризацию Арктики, а затем и на ее нейтрализацию и демилитаризацию (может быть по аналогии с Антарктикой). В настоящее время концен­трация внимания именно на этих аспектах необходима в связи с расширением НАТО на восток. Только реализация на прак­тике идей демилитаризации, нейтрализации, как нам пред­ставляется, может придать реальные очертания концепции интернационализации Арктики.

Интересам России отвечала бы идея максимального огра­ничения использования Арктики в военных целях. Однако у США на этот счет есть своя точка зрения: они не желают огра­ничивать чем бы то ни было и как бы то ни было свою свободу использовать как воды Арктики, так и ее воздушное простран­ство в военных целях. На это, в частности, указывают непрекращающиеся попытки США распространить на Арктиче­ский регион режим открытого моря.

Проблема демилитаризации Арктики вполне могла бы стать предметом регионального договора, заключенного меж­ду приарктическими государствами (морское дно уже частич­но демилитаризовано по Договору о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и дру­гих видов оружия массового уничтожения 1971 г.). Но и здесь возможно сопротивление, прежде всего со стороны США, ко­торые будут против любого «регионального сговора», ведуще­го к «закрытию» Арктики для военных кораблей и воздушных судов неарктических государств.

Что касается простого распространения положений Кон­венции ООН по морскому праву 1982 г. на Арктический ре­гион, то эта идея изначально является нереальной. Во-первых, Конвенция 1982 г. не олицетворяет собой все международное морское право. Многие нормы международного морского права сегодня продолжают иметь форму международного обычая. Во-вторых, до сих пор не все приарктические госу­дарства (например, США) ратифицировали Конвенцию 1982 г. В-третьих, добровольный отказ России от своих прав на вы­сокоширотные участки дна Северного Ледовитого океана, из­ложенный в Представлении 2001 г., не получил одобрения и понимания со стороны других приарктических государств. Положения ст. 76 Конвенции 1982 г. не являются обычными нормами международного права. Ничто также не указывает на желание сторон Конвенции 1982 г. использовать геологи­ческие критерии применительно к Арктике, особенно если учесть, что такие критерии приводят к противоречию между положениями Конвенции и сложившимися правами приарктических государств. А ведь именно о таких критериях гово­рится в ст. 76 Конвенции. Общеизвестно, что каждое приар- ктическое государство по-своему рассматривает, принимает и осуществляет посредством национального законодательства нормы международного морского права, которые, как оно считает, в наибольшей степени лучше отвечает его националь­ным интересам в Арктике.

Сегодня мы не вправе говорить о том, что в Арктике сло­жился определенный региональный режим. Это несмотря на то, что именно на примере арктического региона наиболее рельефно можно проследить общие для приарктических го­сударств интересы и цели. Между тем, как отмечалось выше, Арктика входит в состав осуществляемой с 1974 г. Программы региональных морей ЮНЕП. Это означает, что, так же как и в отношении остальных 17 регионов, для Арктики ЮНЕП в сотрудничестве с ФАО должны выработать и ввести в дей­ствие базовую региональную конвенцию и дополняющие ее протоколы. Именно в этом должна заключаться реализация приарктическими государствами своей первоочередной от­ветственности за защиту окружающей среды в Арктике. Это также придаст новое международно-правовое значение давно осуществляемым природоохранным мерам приарктических государств в пределах их полярных секторов.

В свою очередь экологическую направленность приоб­ретет и давно высказывавшаяся российскими и зарубежными учеными идея принять Полярный кодекс, тем более что опре­деленные шаги в этом направлении уже предпринимаются как в рамках ИМО, так и в рамках Комиссии по сохранению морских живых ресурсов Антарктики. Этот подход, в частно­сти, будет находиться в полном соответствии и с принятой 13 февраля 2004 г. Международной конвенцией о контроле судо­вых балластных вод и осадков и управлении ими, которая не только не запрещает, но, напротив, призывает к заключению региональных соглашений такого рода.

На промежуточный период до вступления Конвенции в силу, ИМО в 2009 г. приняла Международные требования к судам, плавающим в полярных водах. Не подменяя со­бой Конвенцию 2004 г., эти требования 2009 г., тем не менее, воспроизводят все основные ее положения, что объяснялось необходимостью принятия чрезвычайных мер для противо­действия проникновению в арктические воды инвазивных ор­ганизмов вместе с балластными водами.

На достижение аналогичных целей направлена также и идея принятия обязательного Экологического корабельно­го кодекса для плавания и хозяйствования в полярных водах, высказанная совсем недавно зарубежными и отечественными юристами. Суть этой проблемы заключается в следующем: отдавая себе отчет в том, что любое обычное плавание любо­го морского судна несет в себе угрозу для морской среды и ее обитателей, не говоря уже о возможных чрезвычайных ситуа­циях, в которые может попасть такое судно, необходимо с осо­бенным вниманием относиться к мореплаванию в полярных широтах, где появляются дополнительные угрозы в виде айс­бергов, плохой погоды, льда и т.д. Для уменьшения опасности возникновения таких рисков в ИМО сегодня обсуждаются два проекта: добровольные руководства для плавающих в поляр­ных областях морских судов и обязательный Экологический полярный корабельный кодекс.

Что касается второго проекта, то участие в таком поляр­ном кодексе предполагается не только для приарктических государств, но и для любой третьей стороны. Поскольку такие третьи страны могут оказаться далеки от идей международно­го природоохранного сотрудничества в арктическом регионе, ответственность за выполнение требований Кодекса будет ле­жать на государстве-флага судна. А поскольку данное правило даже после принятия Конвенции об условиях регистрации су­дов 1986 г. не всегда срабатывает, то авторам настоящей статьи представляется целесообразным возложить исполнение тре­бований такого Кодекса на капитанов арктических морских портов. И это несмотря на то, что довольно часто такие порты не являются пунктами отправления судов, плавающих в ар­ктических водах.

Из сказанного можно сделать вывод о том, что обязатель­ный полярный кодекс сегодня крайне необходим. В пользу этого говорит следующее.

Во-первых, действующие универсальные и двусторонние международные договоры не обеспечивают достаточный уро­вень экологической защиты экосистем Арктики при право­мерно осуществляемой хозяйственной деятельности в этом регионе. Полярный кодекс, в этой связи, мог бы дополнить уже существующую систему международно-правового регу­лирования, устранив многие из имеющихся пробелов.

Во-вторых, существующего национального экологическо­го контроля, как показывает практика, явно недостаточно для предотвращения загрязнения арктических вод. Неслучайно, в доктрине международного права такой контроль нередко на­зывается «либеральным». Принятие Кодекса позволило бы дополнить такой контроль более строгим международным контролем.

Наиболее подходящим форматом, в рамках которого це­лесообразно принять полярный кодекс, представляется Меж­дународная морская организация. Проблему же исполнения требований полярного кодекса третьими государствами це­лесообразнее всего, на наш взгляд, решать путем учреждения международного контрольного органа, что вполне укладыва­ется в высказанную чуть выше идею о необходимости допол­нения «либерального» национального контроля механизма международным.

Наконец, для ликвидации уже упоминавшихся пробелов в правовом режиме Арктики представляется целесообразным поставить полярный кодекс в тесную правовую связь с MAR- POL 73/78 и с SOLAS-74.

Вполне вероятно, что принятие обязательного Экологиче­ского полярного кодекса повлечет за собой появление каких- то новых, неурегулированных вопросов, однако и их можно будет впоследствии урегулировать, используя переговорные механизмы. Тем более, не следует забывать, что в Программе региональных морей ЮНЕП лишь три из пятнадцати регио­нов (один из которых - Арктика) «охраняются» не «под эги­дой» ЮНЕП, а в сотрудничестве с ней. Думается, что ЮНЕП пора уже активизировать свое участие в охране экосистем ар­ктического региона и перейти к более конкретным шагам и мероприятиям, особенно после произведенных в ее структуре изменений, по итогам проведенной в Рио-де-Жанейро Конфе­ренции ООН по устойчивому развитию в 2012 г.

Авторы статьи разделяют точку зрения, высказанную в «Рабочей тетради. Предложениях к дорожной карте разви­тия международно-правовых основ сотрудничества России в Арктике», вышедшей в 2013 г. и выражающуюся в следую­щем: «Необходимость в акценте на региональное сотрудниче­ство и, соответственно, усовершенствование его международ­но-согласованных основ подчеркивается в настоящее время и иными факторами: отходом от заданного в период холодной войны военно-политического противостояния в Арктическом регионе; развитием науки, технологий, ростом практических возможностей экономического освоения высокоширотных районов Арктики; таянием арктических льдов, сокращением площади многовековой «ледовой шапки» региона и соответ­ствующими последствиями для его экосистем; успешным уче­том этой региональной идентичности в деятельности Аркти­ческого совета - межправительственного «форума высокого уровня», созданного восемью арктическими государствами на основе Оттавской декларации 1996 г.

В этой связи завершить настоящую статью авторам хоте­лось бы выдержками из принятой в 2008 г. пятью приарктическими государствами Илулиссатской декларации:

в силу своего суверенитета, суверенных прав и юрисдик­ции над значительными районами Северного Ледовитого океана пять прибрежных государств находятся в уникальном положении для реагирования на современные возможности в Северном Ледовитом океане и соответствующие вызовы;

в отношении Северного Ледовитого океана применяется обширная международно-правовая база;

пять арктических прибрежных государств сохраняют приверженность этой правовой базе и упорядоченному урегу­лированию любых возможных перекрывающихся претензий;

эта база обеспечивает прочную основу для ответственно­го управления пространствами этого океана пятью прибреж­ными государствами и другими пользователями посредством имплементации на национальном уровне и применения соот­ветствующих положений;

Северный Ледовитый океан представляет собой уникаль­ную экосистему, и пять прибрежных государств играют веду­щую роль в ее охране.

Копылов М.Н., Копылов С.М.