В статье рассматриваются тенденции развития местного самоуправления в России. Актуальность данной теме придает конституционная реформа 2020 года, ознаменовавшая масштабные изменения действующего законодательства в этой области.

Исследованию подвергаются поправки к ст. 131 и 132 Конституции РФ. Особое место в статье занимает анализ отдельных положений проекта федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», подготовленного в развитие конституционных изменений сенатором РФ А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П. Крашенинниковым.

Ключевые слова: поправки, местное самоуправление, единая система публичной власти.

KAYTMAZOV Magomed Abdulaevich

magister student of the Institute of Law of the Dagestan State University

MUSALOVA Zaira Magomedovna

Ph.D. in Law, associate professor of Constitutional and international law sub-faculty of the Dagestan State University

AMENDMENTS TO CHAPTER 8 OF THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE SUBSEQUENT INCORPORATION OF LOCAL GOVERNMENTS INTO THE VERTICAL OF STATE POWER

The article discusses the development trends of local self-government in Russia. The relevance of this topic is given by the constitutional reform of 2020, which marked large-scale changes in the current legislation in this area. Amendments to Art. 131 and 132 of the Constitution of the Russian Federation are under survey. A special place in the article is taken by the analysis of certain provisions of the draft federal law No. 40361-8 "On the general principles of organizing local self-government in a single system of public authority" prepared in the development of constitutional changes by the Senator of the Russian Federation A. Klishas and the deputy of the State Duma P. Krashenennikov.

Keywords: amendments, local government, unified system of public authority.

Инициированные в 2020 году поправки к Конституции РФ затронули не только политическое устройство федераль­ной власти, но и так называемую власть «на земле» - местное самоуправление. В целях повышения эффективности дея­тельности органов местного самоуправления в Конституции РФ была закреплена концепция единства публичной власти, суть которой сводится к созданию двухуровневой модели управления делами государства.

Вопрос включения органов местного самоуправления в одну группу с органами государственной власти широко об­суждался на страницах юридических изданий, средства мас­совой информации изобиловали сценариями дальнейших перспектив местного самоуправления. Наблюдатели спеши­ли вынести следующий вердикт: безобидная с виду форму­лировка на самом деле создает почву для подчинения мест­ного самоуправления регионам. Так ли это на самом деле? Противники данного нововведения видят в нем попытку ин­корпорирования местного самоуправления в вертикаль го­сударственной власти, ошибочно отождествляя публичную и государственную власть. Во внимание при этом не берется тот факт, что генерализирующая категория «публичной вла­сти» представляет собой обширное понятие, под признаки которого вполне подпадает и местное самоуправление [2].

Подтверждением тому служит и практика Конститу­ционного суда РФ, ряд постановлений которого концепту­ализировал двухуровневую модель публичной власти еще задолго до поправок 2020 г. Приведем несколько выдержек: «На этом [муниципальном] уровне публичная власть осу­ществляется посредством местного самоуправления и его орга­нов, не входящих в систему органов государственной власти» [3].

«Местное самоуправление как один из уровней публич­ной власти призвано в единой системе народовластия со­вместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина» [4].

«Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления имеет своей целью обеспечение принципиального единства системы публичной власти в Российской Федерации» [5].

Таким образом, легальная концепция публичной вла­сти, включающей в себя в том числе и местное самоуправ­ление, была выработана задолго до поправок 2020 года. Не неся в себе угрозу автономии, она скорее презюмирует, что решение задач, стоящих перед органами местного само­управления и органами государственной власти в интересах населения, влечет необходимость в тесном межуровневом взаимодействии, которое решается консолидацией всех уровней публичной власти.

Тем не менее, отсутствие в поправках явных угроз самостоятельности не повод считать, что их нет. Консти­туционные поправки являются мощным импульсом для масштабных изменений в действующем законодатель­стве, содержание которых порой сложно спрогнозиро­вать. Так, в частности, введенная поправками часть 1.1 статьи 131 Конституции, наделившая органы государ­ственной власти правом участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на долж­ность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и в случаях, установ­ленных федеральным законом, в последующем получила экспансивное развитие в проекте федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного са­моуправления в единой системе публичной власти», вне­сенном 16 декабря 2021 года сенатором РФ А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П. Крашененниковым.

В целях «укрепления единой системы публичной вла­сти» законопроект устанавливает новый вариант избрания главы муниципального образования: представительным ор­ганом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Рос­сийской Федерации [6].

Этот вариант призван заменить «конкурсный отбор», когда глава муниципального образования, избирался пред­ставительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Проектом предлагается заменить конкурсный отбор отбо­ром кандидатов напрямую главой субъекта РФ. На фоне ста­бильного сокращения выборных практик на муниципальном уровне можно с уверенностью заявить, что в обозримом бу­дущем именно этот способ избрания глав муниципальных образований станет доминирующим в стране.

Усиление влияния главы субъекта на местное само­управление на этом не заканчивается. Проект дополнил перечень оснований для удаления главы муниципального образования в отставку систематическим недостижением показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. Должно быть, критерии достижения этих показателей, как и порядок избрания глав муниципальных образований, установят на уровне регионов, что может дать последним возможность расплывчато трактовать сущность и содержание этих показателей.

Весьма спорным является также положение законо­проекта, наделяющее главу муниципального образования особым статусом, при котором он одновременно замещает государственную должность субъекта РФ и муниципальную должность. В этой связи возникает вопрос: как этот дуали­стический статус будет соотноситься со статьей 12 Конститу­ции РФ с ее незыблемым принципом невхождения органов местного самоуправления в систему органов государствен­ной власти.

Таким образом, законопроект наряду с крайне не­популярной оптимизацией местного самоуправления (ликвидация двухуровневой системы органов местного са­моуправления) вдобавок подвергает его дальнейшему ого­сударствлению. Раccчитывать на то, что исходная редакция законопроекта претерпит какие-либо существенные измене­ния не приходится, особенно учитывая принятый в развитие конституционных изменений федеральный закон от 21 дека­бря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». На­помню, что многие положения названного закона, вызвав­шие волну негодования региональных властей, оказались безальтернативными [7], а это значит, что предварительные выводы относительно проекта № 40361-8 в большей степени можно счесть и окончательными.

КАЙТМАЗОВ Магомед Абдулаевич
магистрант Юридического института Дагестанского государственного университета

МУСАЛОВА Заира Магомедовна
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Юридического института Дагестанского государственного университета