Борьба с нелегальной миграцией в Европейском Союзе является ключевым звеном как в миграционной политике, так и в противодействии организованной преступности, по­этому на ее осуществление задействовано множество меха­низмов ЕС.

В рамках ЕС действуют различные комитеты и комис­сии, которые так или иначе влияют на принятие решений: Комитет по вопросам стратегии в области миграции, границ и убежища (The Strategic Committee on Immigration, Frontiers and Asylum), Комитет по полицейскому и судебному сотруд­ничеству (The Committee on police and judicial cooperation) и др. В целях обеспечения эффективного сотрудничества орга­нов полиции также была создана Оперативная группа стар­ших должностных лиц полиции Европейского Союза и Ко­митет старших должностных лиц полиции (The EU's Police Chief Task Force and Police Chiefs Committee). Ее главной зада­чей было совместное с Европол повышение эффективности взаимодействия правоохранительных органов государств- членов по обмену опытом практической работы, обмену оперативной информацией по вопросам трансграничной преступности, планированию оперативных мероприятий.

Оперативная группа полиции функционирует с 2000 г. Ее деятельность распространяется на сферу незаконного обо­рота наркотиков, нелегальной миграции и сексуальных пре­ступлений против несовершеннолетних. Несмотря на то, что оперативная группа не наделена ведомственным и правовым статусом, она является достаточно влиятельным органом ЕС в области внутренних дел. В начале своей деятельности рабо­та группы была доступна для общественности, полицейские миссии были открытые, кроме того, осуществлялось сотруд­ничество также и за пределами ЕС - с Интерполом (одна из самых известных операций - миссия в Боснии-Герцеговине 2003 г. по возвращению беженцев, контролю границ и проти­водействию организованной преступности). Организованная группа проводила оперативно-розыскные и следственные мероприятия и передавала сведения в военный аппарат при Секретариате Совета ЕС, а также напрямую сотрудничала с Европол. Впоследствии все операции были засекречены с оговоркой на частичный доступ к официальным документам группы.

В рамках оперативной группы были сформированы обе­спечивающие подразделения (Support Unit). Рабочие встречи по оперативным вопросам проводятся по линии соответству­ющих обеспечивающих подразделений. Повестки дня про­водимых встреч и принятые на них решения не публикуются. Также подобные встречи проводятся совместно с Комитетом старших должностных лиц полиции под эгидой Совета ЕС.

Таким образом, полицейское сотрудничество ЕС пред­ставляет собой систему правил, направленных на упрощение взаимодействия правоохранительных органов государств- членов, которые осуществляют в том числе и оперативно-ро­зыскную деятельность.

Правовая основа осуществления полицейского сотруд­ничества в ЕС представляет собой ряд нормативных право­вых актов, которые направлены на развитие взаимодействия по отдельным направлениям полицейской сферы (наиболее развитые направления связаны со сбором, хранением, анали­зом и обменом информацией).

27 мая 2005 г. была подписана Конвенция об углублении трансграничного сотрудничества для борьбы с терроризмом, трансграничной преступностью и нелегальной миграцией (неофициальное название - Шенген III и Шенген плюс). Ее также называют по месту подписания Прюмским Догово­ром. Договор предусматривает обмен оперативной инфор­мацией, дактилоскопическими и генетическими данными, касающимися лиц, которые представляют потенциальную угрозу. Прюмский договор укрепляет полицейское сотруд­ничество, а также включает в себя меры, в частности, по борь­бе с нелегальной миграцией, предотвращению террористи­ческих актов и др.

Ключевым звеном в институциональной системе Евро­пейского Союза в осуществлении полицейского сотрудни­чества, в том числе в области противодействия нелегальной миграции, является Европол - Агентство ЕС по правоохра­нительному сотрудничеству. В 2016 г. была произведена ре­форма Европейского полицейского ведомства, которая рас­ширила его полномочия. Ведомство было переименовано в Агентство ЕС по правоохранительному сотрудничеству. Дея­тельность Агентства регулируется положениями Регламента № 2016/794.

Европол обладает большими возможностями для борь­бы с нелегальной миграцией, а именно: имеет обширную базу данных, включает большой штат сотрудников-анали- тиков, организует сотрудничество компетентных органов государств-членов в сфере оперативно-розыскной и экс­пертно-криминалистической деятельности в раскрытии и предотвращении преступных действий и др. Кроме того, на базе Агентства функционируют специальные подразделения немедленного реагирования. Одним из таких является Евро­пейский центр по борьбе с контрабандой мигрантов (EMSC), посредством которого Европол координирует коллективное реагирование правоохранительных органов государств-чле­нов на совершаемые преступления группами лиц, которые содействуют незаконному въезду мигрантов в ЕС. Эксперты и аналитики EMSC оказывают оперативную и аналитическую поддержку, в то время как служащие Европол присутствуют в «горячих точках» въезда мигрантов на территорию Евро­пейского Союза.

Борьба с нелегальной миграцией и контрабандой людь­ми является одним из десяти приоритетов Европейской мно­госторонней платформы противодействия криминальным угрозам (EMPACT), приоритетных областей деятельности Европол, в рамках политического цикла ЕС 2018-2021 гг.

Более 90% мигрантов, направляющихся в ЕС, пользу­ются услугами организаций, оказывающих содействие в упрощенном въезде. И в большинстве случаев данные услуги предлагают и предоставляют организованные преступные группы, которые пользуются отчаянием и уязвимостью ми­грантов, стремящихся избежать вооруженные конфликты, преследования и другие нарушения их прав. Мигрантам предлагается широкий спектр услуг от транспортировки до предоставления подделанных документов, однако по очень высоким ценам, и в некоторых случаях это приводит к тому, что мигранты вынуждены платить за эти услуги посредством незаконного труда. Тем самым преступные организации, а также индивидуальные предприниматели незаконного биз­неса получают прибыль от массового миграционного потока в ЕС. Согласно данным Европол, в 2015 году организован­ные преступные группы, занимающиеся контрабандой ми­грантов, имели оборот от 3 до 6 млрд. евро. Такие доходы укрепляют преступное сообщество и оказывают негативное влияние на экономику ЕС. Если масштаб текущего миграци­онного кризиса сохранится, то оборот от незаконного ввоза мигрантов может удвоиться или утроиться, что, в свою оче­редь, в качестве цепной реакции вызовет увеличение эксплу­атации труда мигрантов-должников контрабандистам.

Преступные группы проявляют гибкость и легко адап­тируются к действиям правоохранительных органов, быстро реагируя и меняя свои маршруты, которые они используют для незаконного ввоза мигрантов в ЕС. Поэтому правоох­ранительные органы Европейского Союза должны больше, чем прежде полагаться на ситуационную осведомленность и разведывательную картину, которая обновляется в реальном времени и которая может поддерживаться только посред­ством эффективного обмена информацией между компе­тентными органами государств-членов.

Европол установил, что мигранты пользуются незакон­ными услугами в большинстве случаях для того, чтобы въе­хать на территорию ЕС морским путем. Данные услуги часто принимают форму рискованной «переправы» через море на непригодном переполненном судне. Контрабанда мигрантов быстро превратилась в очень прибыльную форму преступ­ной деятельности, которая включает в себя также нарушение морского режима и морских границ государств-членов ЕС.

Поддержка полицейских и пограничных служб госу­дарств-членов, координация для выполнения сложных транс­граничных операций по борьбе с контрабандой и нелегаль­ной миграцией стала основной задачей Европол, который тесно сотрудничает также и с другими органами ЕС - Евро- юст, ФРОНТЕКС, Европейской судебной сетевой структурой.

Европейская судебная сетевая структура (European Judicial Network - EJN) также является специальным учреж­дением ЕС. Правовой статус EJN закреплен Решением Совета ЕС 2008/976/JHA от 16 декабря 2008г.

В странах ЕС созданы специальные контактные пункты, в состав которых входят высшие должностные лица органов юстиции и сотрудники иных компетентных органов, отве­чающие за международное сотрудничество в области юсти­ции и внутренних дел. Основная роль контактных пунктов EJN, определенных Решением в качестве «активных посред­ников», заключается в содействии сотрудничеству судебных органов государств-членов ЕС по уголовным делам. Они со­действуют установлению прямых контактов между национальными органами юстиции и предоставлению правовой и технической помощи.

Для повышения эффективности сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел и разработке мер, которые на­правлены на гармонизацию национальных законодательств, еще в 1996 г. была создана должность Атташе связи по во­просам правосудия и полиции (liaison magistrates). В функ­ции атташе входят обеспечение обмена информацией и статистическими данными, содействие сближению право­вых систем и развитию сотрудничества между правоохрани­тельными органами государств-членов ЕС по линии опера­тивно-розыскной деятельности, в том числе в сфере борьбы с нелегальной миграцией.

Что касается Евроюст, данная структура схожа с Европол в области уголовно-правового сотрудничества. Евроюст, на­равне с Европол, играет важную роль в обеспечении сотруд­ничества в правоохранительной области, в том числе борьбе с нелегальной миграцией. Евроюст состоит из прокуроров, су­дей, магистратов или обладающих аналогичными полномо­чиями офицеров полиции. К полномочиям ведомства отно­сятся: осуществление координации расследований и участие в уголовных преследованиях, которые связаны с совершени­ем тяжких транснациональных преступлений на территории ЕС, обращение к компетентным органам государств-членов ЕС с запросами о возбуждении уголовных дел и привлечении к ответственности по фактам конкретных преступлений, с за­просами о создании объединенных следственных бригад, с требованиями об экстрадиции и т.д. Помимо этого, Евроюст оказывает информационную поддержку ведущимся рассле­дованиям и содействует укреплению сотрудничества между компетентными органами государств-членов, оказывая пра­вовую помощь. Обмен информацией между компетентны­ми органами и Евроюст осуществляется через созданную на его базе Национальную координационную систему Евроюст (Eurojust National Coordination System).

На сегодняшний день в Европейском Союзе складыва­ется самостоятельная организационно-правовая форма со­трудничества государств-членов по линии юстиции и вну­тренних дел. Формируются наднациональные специальные правоохранительные структуры, которые наделены полно­мочиями, характерными для внутригосударственных право­охранительных органов, такими как возбуждение уголовных дел, проведение расследований, проведение оперативно-ро­зыскных мероприятий и т.п., что приводит к разработке и применении более эффективных методов борьбы с нелегаль­ной миграцией на территории ЕС.

Подобная тенденция наблюдается и в сфере погранич­ного контроля, взаимодействия таможенных служб госу­дарств-членов ЕС. На данный момент Европейский Союз стремится к тому, чтобы создать более действенные механиз­мы охраны границ, так как в течение нескольких последних лет борьба с нелегальной миграцией стала одним из самых главных направлений деятельности ЕС. В рамках ЕС действу­ют Шенгенский кодекс о границах (новая редакция действует с 2016 г.) и Визовый кодекс (действует с 2011 г.), принятые в виде регламентов. Кроме того, существует множество нор­мативных правовых актов, регулирующих условия въезда и пребывания членов семей мигрантов, специалистов высокой квалификации, студентов и исследователей. В отношении нелегальных мигрантов введены положения о возвращении на родину, а в отношении предпринимателей, которые не­законно используют иностранную рабочую силу, предусмо­трены санкции.

Главным органом в регулировании миграционных по­токов на границе ЕС выступает Европейское агентство по­граничной и береговой охраны, преобразованное в 2016 г. из Агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов ФРОНТЕКС. Старое краткое наименование и местонахождение (Варшава) были сохранены. Создание нового агентства является ключевой но­веллой ЕС в сфере управления внешними границами.

Европейская пограничная и береговая охрана обладает двухуровневой европейской-национальной структурой: она состоит из агентства ФРОНТЕКС и пограничных ведомств государств-членов. Формально складывается общая система пограничного контроля с разделением функций между го­сударствами-членами, чьи национальные стратегии должны соответствовать общеевропейской, и ФРОНТЕКС, чья дея­тельность на сегодняшний день является ключевой. В соот­ветствии с Регламентом (ЕС) 2016/1624 в его полномочия входит: оперативное и техническое управление границами, анализ рисков, проведение полноценных операций на гра­ницах. Для реализации операций, в качестве помощи госу­дарствам-членам на наиболее проблемных участках, сфор­мирована Группа Европейской пограничной и береговой охраны (European Border Guard Team), образующая так на­зываемый резерв быстрого реагирования, состоящий из 1500 пограничников. В ее корпус входят представители всех госу­дарств-членов, кроме Великобритании и Ирландии, а также входят члены ЕАСТ в качестве ассоциированных участников Шенгенского пространства, кроме Лихтенштейна. Фиксиро­ванные квоты закреплены в Регламенте (ЕС) 2016/1624. На­чало работы Агентства показало свои положительные ре­зультаты: удалось сократить поток нелегальных мигрантов, прибывающих в ЕС через «восточный коридор», а именно Восточное Средиземноморье, в том числе и благодаря согла­шению ЕС-Турция, на 97%; летом 2017 г. сократилось на 81%, по сравнению с предыдущим годом, количество незаконных пересечений «южного коридора» через Центральное Среди­земноморье.

Идет обсуждение о создании к 2020 г. постоянно действу­ющего корпуса, состоящего из 10 тыс. оперативных работни­ков с расширенными полномочиями и техническим оснаще­нием, необходимым для проведения операций. Сотрудники постоянно действующего корпуса получат право осущест­влять пограничный контроль и реализовывать высылку ми­грантов. Непосредственно под руководством принимающего государства-члена в их функции будет входит проверка лич­ности прибывающих и принятие решения об отказе их въез­да на территорию ЕС, а также патрулирование, выявление и перехватывание лиц, незаконно пересекших границу.

Кроме того, планируется, что Европейское агентство пограничной и береговой охраны получит финансирование из бюджета ЕС, а также из нового Фонда интегрированного управления границами (Integrated Border Management Fund - IBMF), предложение по созданию которого было предложено Европейской Комиссией¹⁰, для приобретения собственных су­дов, самолетов и транспортных средств, которые могут быть использованы в любое время в содействии любому нуждаю­щемуся государству-члену.

Для обеспечения быстрого и полного обмена информаци­ей между государствами-членами и ФРОНТЕКС функционирует Европейская система наблюдения за границами - ЕВРОСУР (The European Border Surveillance system - EUROSUR), которая предо­ставляет информацию о картине состояния всех участков внешних границ ЕС в реальном времени, так называемые «ситуационные таблицы», включающие следующие сведения: события-происше­ствия, операции, анализ. ЕВРОСУР - это многофункциональная система сотрудничества, которая служит для более эффективно­го реагирования на внешних границах с целью предотвращения трансграничной преступности и защиты от нелегальной мигра­ции, а также с целью спасения жизней мигрантов. Система на­блюдения за границами необходима для блокирования каналов скрытой миграции, в отличие от пограничных проверок, которые способствуют выявлению лиц среди граждан третьих стран и апа­тридов, использующих незаконны пути въезда.

Что касается непосредственно пограничных проверок, то в ЕС на сегодняшний день (речь идет о странах, которые вхо­дят в Шенгенское пространство) они производятся согласно положениям Шенгенского кодекса о границах, и все прибыва­ющие граждане третьих стран должны соответствовать единым условиям въезда. Пограничные проверки носят обстоятельный характер, что способствует выявлению потенциальных неле­гальных мигрантов, а также лиц, использующих поддельные удостоверения личности или паспорта и визы. Для этой цели в распоряжении сотрудников пограничного контроля госу­дарств-членов, входящих в Шенгенское пространство, имеются следующие базы данных - Шенгенская информационная систе­ма и Визовая информационная система.

Для выявления поддельных паспортов в Европейском Союзе созданы такие системы, как FADO (False and Authentic Documents), система фальшивых и подлинных докумен­тов, и PRADO (Public Register of Authentic travel and identity Documents Online) - Онлайновый публичный реестр под­линных документов на поездку и удостоверений личности.

Система FADO представляет собой общую европейскую базу данных снимков паспортов и удостоверений личности, по­средством которых осуществляются заграничные поездки граж­дан третьих стран. Она содержит образцы как подлинных, так и поддельных документов, а также информацию о технических методах изготовления последних. Данная база доступна ком­петентным органам государств-членов. Кроме того, к образцам подлинных документов доступ имеют организации, которые имеют дело с иностранными удостоверениями личностями (па­спортами), т.е. такие как гостиницы, компании, нанимающие мигрантов граждан третьих стран, и др.

Шенгенская информационная система (ШИС) занимает особое место в сфере противодействия нелегальной миграции. Посредством ее национальные правоохранительные органы обе­спечиваются оперативной информацией. ШИС содержит такие сведения о лицах, которые рассматриваются в качестве угрозы общественному порядку, как фамилия и имя, особые приметы, дата и место рождения, гражданство, наличие оружия, возмож­ность оказания сопротивления при задержании и др. После того как к Системе начало присоединяться все большее количество государств-членов, она подверглась ряду изменений: она была дополнена указаниями на наличие ордера на арест, в отношении лица. Кроме того, к ШИС были подключены и наднациональные правоохранительные органы: Европол и Евроюст. Также доступ к базе данных получили национальные следственные органы. На сегодняшний день функционирует модифицированная Шенген­ская Информационная Система второго поколения (ШИС-2), дей­ствующая с 9 апреля 2013 г. Она хранит биометрические данные (отпечатки пальцев, цифровые фотографии), европейские ордера на арест и информацию об экстрадиции. Для расширения сферы применения ШИС-2 и повышения ее эффективности в декабре 2016 г. Европейская комиссия подготовила пакет законопроектов, направленных на реформирование правовой основы Системы. Пакет включает в себя: проект регламента об использовании ШИС в области пограничного контроля; проект регламента об исполь­зовании ШИС в области полицейского сотрудничества и право­вого сотрудничества по уголовным делам; проект регламента об использовании ШИС для целей возврата нелегальных мигрантов.

Новеллой законодательства ЕС в области пограничных проверок является создание крупномасштабной ИТ-системы для регистрации въезда/выезда и отказа во въезде гражданам третьих стран, пересекающих внешние границы государств- членов - Entry/Exit System (EES). Система регистрации въез­да/выезда позволяет записывать и сохранять информацию о дате, времени и месте въезда и выезда гражданина третьей страны с целью подсчета продолжительности его пребыва­ния в Шенгенском пространстве. Главной задачей создания данной системы является более эффективная организация пропуска физических лиц через внешние границы Европей­ского Союза, что позволит, с одной стороны, облегчить про­цедуру пересечения границы законопослушным гражданам, а с другой - повысит эффективность борьбы с нелегальной миграцией с помощью идентификации лиц, у которых ис­тек законный срок пребывания на территории Шенгенского пространства. Впоследствии электронная система заменит процесс ручного проставления штампов о въезде/выезде в паспорта.

Еще одним нововведением, заявленным в качестве од­ного из законодательных приоритетов ЕС, выступает про­ект создания Системы авторизации въезда в Шенгенское пространство (European Travel Information and Authorization System - ETIAS) для граждан третьих стран, которым раз­решен въезд в страны Шенгенского пространства с деловой или туристической целью на срок до 90 дней. Данная законо­дательная инициатива необходима для обеспечения безопас­ности государств-членов, связанной с терроризмом и тяжело контролируемым потоком нелегальных мигрантов. Проект планируется завершить к 2021 г. Система позволит устра­нить потенциальную угрозу пересечения границы лицами, планирующими нарушить как национальное миграцион­ное законодательство государства-члена, так и ЕС в целом, а также улучшит защиту от мошенничества с поддельными паспортами и удостоверениями личности. Система автори­зации въезда определит заранее, разрешен ли въезд заяви­телю в какую-либо страну Шенгенского пространства, или он представляет какую-либо угрозу для безопасности ЕС. Таким образом, данным лицам будет отказано во въезде, что поспособствует избежать угрозы от их присутствия на терри­тории ЕС. Помимо этого, усилится пограничный контроль, уменьшится количество пограничных процедур, укрепится политика визовой либерализации ЕС. Система также будет способствовать выявлению и сокращению преступности и терроризма и препятствовать развитию нелегальной мигра­ции.

Другой важной законодательной инициативой является создание дополнительной централизованной базы данных в Европейской системе по обмену информацией о судимо­сти (European Criminal Records Information System - ECRIS) о гражданах третьих стран и лиц без гражданства (ECRIS-TCN system). Главная задача данного законопроекта - создать эффективный механизм, который бы позволил получать до­ступ к криминальному досье граждан третьих стран и лиц без гражданства, осужденных в ЕС. Национальные компе­тентные органы смогут быстро установить, имеет ли какое- либо государство-член данные о судимости гражданина, не являющегося гражданином ЕС.

Система выступит важным инструментом для прокуро­ров, судей, представителей правоохранительных органов ЕС в борьбе с таким трансграничным преступлением, как неле­гальная миграция. Быстрый обмен информацией является ключевым в борьбе с преступностью на всех уровнях. Данная мера заполнит пробел, который позволяет гражданам тре­тьих стран скрывать свою судимость и свое криминальное прошлое, переехав в другое государство-член Европейского Союза.

Таким образом, на сегодняшний день в целях борьбы с нелегальной миграцией Европейский Союз реализует со­трудничество государств-членов сразу по нескольким направ­лениям. Это становится возможным только в совокупности работы механизмов ЕС, с помощью тесного взаимодействия полицейских и таможенных служб, прямого доступа к раз­личным базам данных, содержащих информацию, которая позволяет предотвращать преступления и преследовать лиц, их совершивших. Полицейское и таможенное сотрудниче­ство становится все более интегрированное, и все больше пол­номочий в сфере оперативно-розыскной деятельности пере­дается на наднациональный уровень. Данное сотрудничество необходимо укреплять и расширять, так как нелегальная ми­грация как вид преступности приобрела трансграничный ха­рактер, и меры одного или двух государств уже недостаточны и неэффективны, чтобы ей противодействовать.

ЛЯХ Карина Александровна
аспирант кафедры европейского права МГИМО (У) МИД России