Комиссия по границам континентального шельфа (далее в настоящей статье - «Комиссия») - один из трех органов, соз­данных в соответствии с Конвенцией ООН по морскому пра­ву 1982 г. (далее - «Конвенция»), наряду с Международным органом по морскому дну и Международным трибуналом по морскому праву

. Основная функция Комиссии - рассмо­трение представлений прибрежных государств относительно отграничения (англ. «delineation») от международного района морского дна их континентального шельфа (там, где он про­стирается за пределы 200 морских миль от исходных линий) и вынесение соответствующих рекомендаций. Комиссия дей­ствует на основании положений Конвенции 1982 г., прежде всего, ее ст. 76 («Определение континентального шельфа») и Приложения II к Конвенции («Комиссия по границам конти­нентального шельфа»), а также своих внутренних документов: Правил процедуры, Научно-технического руководства (далее - «Руководство»), Внутреннего кодекса поведения для членов Комиссии. Комиссия состоит из 21 члена - специалиста в области геологии, геофизики или гидрографии, которых вы­бирают государства-участники из числа своих граждан и ко­торые выступают в своем личном качестве. Расходы членов Комиссии покрываются государствами, выдвинувшими соот­ветствующие кандидатуры.

Многие авторы, как зарубежные, так и российские, пола­гают, что после вступления в силу Конвенции, развитие само­го института континентального шельфа во многом связано с деятельностью Комиссии. В свою очередь, причины интереса к этому морскому пространству очевидны: общая площадь геологического континентального шельфа, материковых скло­нов и подъемов составляет, по некоторым оценкам, около од­ной пятой части дна всего Мирового океана, и их дно и недра содержат существенные (в том числе, еще не обнаруженные) запасы углеводородного сырья, тяжелых и драгоценных ме­таллов, значительные концентрации «сидячих» видов морских живых ресурсов и др.

В соответствии со ст. 2 Приложения II к Конвенции 1982 г., государства, которые намерены установить внешние грани­цы своего континентального шельфа за пределами 200 мор­ских миль, должны предоставить соответствующие данные в Комиссию (в целях вынесения ею рекомендаций) «в возможно кратчайшие сроки», но в любом случае в течение десяти лет со времени вступления для них в силу Конвенции (этот срок, однако, несколько раз продлевался по решению государств- участников).

Комиссия провела свою первую сессию в 1997 году. Рос­сия была первым государством, подавшим представление в 2001 г. Сейчас Комиссия переживает период максимальной нагрузки: прибрежными государствами подано 78 представ­лений, рекомендации вынесены по 29 из них. Эту вполне объяснимую активность государств в западной литературе называют «борьбой за океаны» или «последним глобальным актом колонизации». Учитывая количество поданных пред­ставлений и предварительной информации, ожидается, что у Комиссии впереди еще как минимум десятилетие напряжен­ной работы.

Если раньше в правовой литературе, прежде всего, рас­сматривались проблемные вопросы толкования и примене­ния положений Конвенции, касающихся непосредственно правового режима морских пространств, то сейчас в силу активизации деятельности самой Комиссии и ее непосред­ственного влиянии на «раздел» шельфа, интерес к правовой природе Комиссии, как таковой, к ее функциям и пробле­мам, возникающим при осуществлении этих функций, зна­чительно возрос. При этом, и в российской, и в зарубежной доктрине ведутся споры касательно ее статуса, оцениваемого неоднозначно. Согласно преобладающему в российских ис­следованиях пониманию, подтвержденному доктринальным толкованием Конвенции, Комиссия - это технический орган, функции которого сводятся исключительно к рассмотрению того, соответствуют ли геологическим и иным критериям отграничения, установленным в ст. 76 Конвенции, данные о внешних границах континентального шельфа в представлени­ях прибрежных государств. Однако, существует и иная точка зрения, которой придерживаются многие зарубежные иссле­дователи, толкующие функции Комиссии расширительно и полагающие, что прибрежное государство несет в Комиссии «бремя доказывания» прав на континентальный шельф за 200-мильным пределом.

Таким образом, можно констатировать, что на данный момент в доктрине остается неразрашенным вопрос о право­вом статусе Комиссии и, в целом, о толковании положений Конвенции 1982 г., касающихся отграничения континенталь­ного шельфа прибрежных государств от Района («общего на­следия человечества»).

Обратимся к Конвенции 1982 г. Сам правовой режим континентального шельфа, а именно исключительность прав государств и их целевой характер - разведка и разработка естественных богатств, во многом был воспринят из Конвен­ции 1958 г. В соответствии с Конвенцией 1958 г., континен­тальный шельф простирается «до глубины 200 метров, или, за этим пределом, до такого места, до которого глубина покры­вающих вод позволяет разработку естественных богатств этих районов». Критерий эксплуатабельности, с учетом постоянно­го развития технологий, порождал потенциально территори­ально неограниченные притязания прибрежных государств, что могло привести к разделению между ними всего дна Ми­рового океана. И одним из достижений Конвенции 1982 г. обоснованно называют именно установление пределов таких притязаний, несмотря на юридико-техническую сложность нормативной конструкции, которую государствам предстоит использовать.

В соответствии со ст. 76 Конвенции 1982 г., прибрежные го­сударства обладают исключительными правами в отношении континентального шельфа на всем протяжении естественного продолжения сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка или же на расстоянии 200 мор­ских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, в тех случаях, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое рас­стояние. Установление внешних границ шельфа за пределами 200 морских миль осуществляется на основании сложной фор­мулы, содержащейся в пп. 4-6 статьи 76 Конвенции, включа­ющей в себя такие критерии, как толщина осадочных пород и местонахождение подножия континентального склона, при том, что линия внешних границ континентального шельфа должна находиться не далее 350 морских миль от исходных ли­ний или не далее 100 морских миль от 2500-метровой изобаты. На практике на отдельных участках государства используют такую комбинацию критериев, которая позволяет им макси­мально далеко расположить фиксированные точки, составля­ющие линию внешних границ континентального шельфа.

Данные об установленных таким образом границах пред­ставляются прибрежным государством в Комиссию, которая по итогам их рассмотрения выносит рекомендации, причем границы, установленные государством на основе рекоменда­ций, «являются окончательными и для всех обязательны» (п. 8 ст. 76 Конвенции).

Если прибрежное государство не согласно с рекоменда­циями Комиссии, оно в течение разумного периода времени делает пересмотренное или новое представление Комиссии. В Конвенции, однако, не закреплено, какой период времени может считаться «разумным», сколько раз государство может направлять пересмотренные представления в Комиссию, под­разумевает ли фраза «на основе рекомендаций» точное соот­ветствие им границ шельфа, и что произойдет, если государ­ство установит границы, не подтвержденные в рекомендациях Комиссии. Указанные вопросы оставляют простор для толко­вания и вызывают оживленные дискуссии в литературе, в том числе, касающиеся статуса Комиссии и ее «подразумеваемых полномочий».

Именно положение об «окончательности» и «обязатель­ности» границ шельфа, установленных прибрежным государ­ством на основе рекомендаций Комиссии, приводит многих авторов к выводу о гораздо более значимой роли Комиссии. Сторонники указанного подхода ссылаются и на сложность научных и юридических конструкций Конвенции 1982 г. Вы­ход шельфа прибрежного государства за пределы 200 морских миль, основанный на местонахождении внешней границы подводной окраины материка, возможен только при нали­чии геологических, геоморфологических и батиметрических характеристик морского дна, указанных в ст. 76. Часть данных характеристик и понятий в статье только поименованы, их со­держание и точное значение не раскрыты (например, «подво­дные хребты», «подводные возвышенности, которые являются естественными компонентами материковой окраины», «пла­то», «поднятия» и др.) Отмечается, что «морфологическая модель» морского дна, на которой основывается ст. 76, очень «идеалистична», в то время как на практике сложно бывает определить, например, местонахождение ключевого элемента формулы - «подножия континентального склона». Использо­вание критерия 2500-метровой изобаты также неочевидно: та­ких изобат может быть несколько, а указание необходимости выбора одной из них в Конвенции отсутствует.

Эти факторы: придание рекомендациями Комиссии «особого статуса» установленным на их основе границам шельфа, сложность ст. 76 Конвенции и неопределенность терминов, требующих толкования, - обусловливают, по мне­нию ряда авторов, гораздо более значимую роль Комиссии в процессе установления внешних границ континентального шельфа, нежели техническая проверка представлений, ее ад­министративный и даже квази-судебный характер. Одним из проявлений этой роли является «очевидная» необходимость толкования Комиссией положений Конвенции. В соответ­ствии со ст. 3 Приложения II, оценка Комиссией представле­ний государств должна осуществляться «в соответствии со ст. 76...», что, по мнению сторонников данного подхода, выво­дит значение Комиссии за пределы геологии и науки как таковых, и ее мандат тесно связан с толкованием положений многостороннего международного договора.

Как следует из этого рассуждения, Комиссия осущест­вляет подобное толкование двумя способами: в рамках свое­го Научно-технического руководства и в процессе подготовки рекомендаций. На Руководство Комиссии в литературе ссы­лаются как на «первый детализированный акт толкования ст. 76», позволяющий Комиссии при выполнении своих функций «иметь четкие научно-технические ориентиры». Такое по­нимание заложено и в тексте самого документа: Руководство издано Комиссией с целью «.разъяснить свое толкование на­учно-технических и правовых терминов, содержащихся в Кон­венции». Значение же рекомендаций Комиссии как средства толкования обуславливается «исходным замыслом»: очевидно, государства будут принимать во внимание рекомендации при самостоятельном толковании Конвенции; функция Комиссии состоит в том, чтобы информировать государство, где имен­но, с ее точки зрения, проходит внешняя граница континен­тального шельфа в каждом конкретном случае. Но насколько это оправдано, учитывая, что данные полномочия Комиссии в Конвенции никак не обозначены?

Комиссия в своей деятельности действительно активно ссылается на Руководство и призывает ориентироваться не него и государства. В отсутствие аутентичного толкования Кон­венции и консенсуса международного сообщества касательно точного значения и содержания используемых в ней понятий, у государств есть очевидная мотивация полагаться на Руко­водство, нежели предлагать собственное толкование, в целях более эффективного и быстрого рассмотрения представлений. Даже если государство предложит отличное от Руководства толкование, вероятнее всего, Комиссия будет основывать свои выводы и рекомендации на Руководстве. Однако, оно остается внутренним документом Комиссии, и, таким образом, актом «мягкого права», государства не обязаны следовать его поло­жениям. Помимо этого, Руководство часто подвергается кри­тике в литературе, поскольку разрабатывалось и в дальней­шем корректировалось непоследовательно, без надлежащего участия государств и путем процедур, которым следовало бы быть более прозрачными.

Оценки итогов толкования Комиссией положений ст. 76 в процессе изучения представлений и принятия рекомендаций также неоднозначны. В нескольких случаях Комиссия очевид­ным образом превысила свои полномочия, устанавливая но­вые требования, не предусмотренные статьей 76 и не вытека­ющие из ее положений очевидным образом. Примером могут служить рекомендации, принятые по итогам рассмотрения представления Новой Зеландии в отношении Южной котло­вины Фиджи (англ.: «South Fiji Basin»). Комиссия не отрицала корректность установления Новой Зеландией фиксированных точек, на основе которых должна проводиться линия внешних границ шельфа, однако настаивала на том, что в таком случае континентальный шельф Новой Зеландии будет включать (линия, проведенная от одной фиксированной точки к другой, будет «замыкать») район, имеющий геоморфологические ха­рактеристики глубоководного дна океана, что недопустимо. В конечном итоге, Новая Зеландия приняла рекомендации Комиссии, что привело к образованию «дыры» посередине ее шельфа в этом регионе.

Но даже в тех случаях, когда толкование Комиссией поло­жений Конвенции не вызывает критики в доктрине, взгляды, которые она высказывает в процессе рассмотрения представ­лений, не могут быть признаны авторитетным толкованием Конвенции 1982 г.

С точки зрения автора настоящей статьи, отсутствует сходство Комиссии и с судебными органами: взаимодействие прибрежных государств с Комиссией не носит состязатель­ного характера; расходы, связанные с назначением и дея­тельностью члена Комиссии, несет государство, выдвинувшее соответствующую кандидатуру, что не характерно для между­народных судебных органов; наконец, в составе Комиссии нет юристов. Итоговыми документами деятельности Комиссии являются рекомендации, само название которых говорит об отсутствии у них юридической силы и которые могут быть сравнимы, возможно, только с документами «мягкого права». Если государство не согласно с рекомендациями Комиссии, оно вправе подать пересмотренное или новое представление, по итогам рассмотрения которого Комиссия снова должна предоставить свои рекомендации, и этот процесс, сравнивае­мый многими комментаторами с игрой в настольный теннис (англ. «ping-pong process»), может продолжаться бесконечно. Положительным итогом этого процесса может быть приве­дение к единообразию понимания государством и Комисси­ей положений статьи 76 и минимизация разногласий, но не формальным «навязыванием» Комиссией своей точки зрения государству.

Что же с юридической точки зрения представляет собой Комиссия? Это действительно уникальный международный орган, который можно сравнить с научными и технически­ми экспертными учреждениями, «популярными» в системе ООН. Комиссия, однако, отличается от них хотя бы в том, что ее функции и порядок деятельности закреплены в многостороннем международном договоре, что, однако, не влечет утра­ты ей технического характера.

В этой связи необходимо отметить решение Международ­ного трибунала по морскому праву от 14 марта 2012 г. по делу «Бангладеш против Мьянмы»^[19]. Трибунал рассмотрел вопрос о наличии у себя полномочий по делимитации между споря­щими государствами континентального шельфа за пределами 200 морских миль от исходных линий до вынесения соответ­ствующих рекомендаций Комиссией. Трибунал отметил, что поскольку ст. 76 Конвенции содержит элементы как права, так и науки (англ.: «elements of law and science»), их надлежащие тол­кование и применение требует как юридических, так и есте­ственно-научных знаний. Трибунал подтвердил, что Комиссия

• научный и технический орган с функциями рекомендатель­ного характера, которому в соответствии с Конвенцией 1982 г. предоставлены полномочия по исследованию научных и технических вопросов, возникающих в процессе применения ст. 76. Трибунал же полномочен толковать и применять поло­жения Конвенции 1982 г. (что может включать в себя рассмо­трение научных материалов, не оспариваемых сторонами, или обращение к экспертам). В решении Трибунала, широко об­суждаемом в правовой литературе, подтвержден технический характер Комиссии, разделение полномочий между Комисси­ей и другими органами, в частности, самим Трибуналом.

Какова же роль Комиссии в установлении границ конти­нентального шельфа? В указанном решении Трибунала было подтверждено, что право государства на континентальный шельф за 200-мильным пределом не зависит от его взаимодей­ствия с Комиссией. Но еще ранее, в 1969 г. в решении Между­народного суда ООН по делу о континентальном шельфе в Северном море было закреплено, что права прибрежного го­сударства в отношении шельфа, который составляет естествен­ное продолжение его сухопутной территории в море и под ним, существуют ipso facto и ab initio в силу его суверенитета над этой территорией^[20]. Данный принцип нашел отражение и в Конвенции 1982 г.: в соответствии с п. 3 ст. 77, права прибреж­ного государства на шельф не зависят от эффективной или фиктивной его оккупации или прямого об этом заявления. Это, соответственно, снимает опасения, основанные на некор­ректном понимании того, что пока государство не завершит процесс в Комиссии, оно не может осуществлять исключи­тельные права в отношении своего континентального шельфа за пределами 200 морских миль.

Установление внешних границ континентального шельфа исключительной экономической зоны. Случаи, когда опре­деление границ поручается независимому международному органу, - относительная редкость. Прибрежное государство сохраняет юридическую и политическую ответственность за установление внешней границы шельфа. Отсюда можно сде­лать вывод, что некоторая неопределенность в формулировках п. 8 ст. 76 Конвенции должна толковаться таким образом, что­бы привести к минимальному вмешательству в прерогативы установления морских границ прибрежным государством.

При этом, конечно, для того, чтобы ссылаться на установ­ленные границы во взаимоотношениях с другими субъектами, эти границы должны определяться на основании междуна­родно-правовых норм. Комиссию в этом смысле рассматрива­ют как некоего «легитиматора» границ, обеспечивающее их более вероятное (в глазах третьих государств и международно­го сообщества, в целом) соответствие международному праву (но не определяющее их правомерность).

По мнению некоторых авторов, следование рекомендаци­ям Комиссии - не единственный способ установить границы континентального шельфа «на основе норм международного права». Последнее предложение п. 8 ст. 76 Конвенции 1982 г. звучит следующим образом: «Границы шельфа, установлен­ные прибрежным государством на основе указанных реко­мендаций, являются окончательными и для всех обязатель­ны». Естественным толкованием данного положения является использование логической связки: «если - то»: если границы шельфа установлены прибрежным государством на основа­нии рекомендаций Комиссии, то они окончательны и обя­зательны. Однако, зачастую в литературе «если» заменяется формулой «только если»: границы будут окончательными и обязательными только в том случае, если установлены на осно­вании рекомендаций Комиссии. По мнению автора настоя­щей статьи, такое толкование не вытекает из текста Конвенции и придает неоправданно высокую значимость рекомендациям Комиссии, которые, исходя из вышеобозначенного понима­ния ст. 76, являются единственным средством в международ­ном праве, закрепляющим правомерность, окончательность и обязательность границ шельфа. Подтверждением некоррект­ности таких выводов могут служить позиции государств, вы­сказывавшиеся в процессе подготовки текста Конвенции 1982 г.: «на основе рекомендаций Комиссии» в п. 8 ст. 76 предлага­лось заменить фразой «на основе формулы статьи 76».

Таким образом, с одной стороны, исходя из текста Кон­венции, можно предположить, что установление «окончатель­ных и обязательных» границ континентального шельфа может происходить не только на основании рекомендаций: границы шельфа могут стать окончательными и обязательными в за­висимости от последующих действий прибрежного и других государств без инициирования процедуры в Комиссии. С другой стороны, практика судебных органов развивается в несколько другом направлении: так, в решении Международно­го суда по делу между Никарагуа и Гондурасом^[24] установлено, что любое заявление о наличие у государства прав на конти­нентальный шельф за пределами 200 морских миль должно соответствовать ст. 76 Конвенции и быть рассмотрено Комис­сией (см. п. 319).

Подача представления в Комиссию - всё же обязанность прибрежных государств, претендующих на более широкий шельф, принятая ими на себя по международному договору - Конвенции 1982 г. Но, в любом случае, с нашей точки зрения, роль Комиссии не должна быть преувеличена: она является исключительно процедурной. Согласно ст. 7 Приложения II к Конвенции, прибрежное государство устанавливает внешние границы континентального шельфа «...согласно положениям пункта 8 статьи 76», но отнюдь не «согласно рекомендациям Комиссии». Однако, даже в том случае, если границы конти­нентального шельфа установлены на основании рекомендаций Комиссии, можно ли их считать «окончательными и обяза­тельными» в том смысле, что какая-либо третья сторона теря­ет право оспорить эту границу? Данное право, как минимум, сохраняется за государствами, не являющимися участниками Конвенции 1982 г. Кроме того, ничто в положениях Конвен­ции не указывает на возможность потери и государствами- участниками Конвенции права выражать свое официальное несогласие, и именно у них остается возможность оценить (в силу отсутствия обязательных «проверяющих органов»), дей­ствительно ли границы установлены «на основании» рекомен­даций Комиссии в смысле п. 8 ст. 76 Конвенции 1982 г.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что действи­тельно «окончательными и обязательными» границы шельфа становятся не просто после того, как государство и Комиссия «достигли взаимопонимания», но после того, как данные об установленных границах переданы прибрежным государ­ством Генеральному секретарю ООН в соответствии с п. 9 ст. 76 Конвенции, опубликованы им и на протяжении разумно­го периода времени ни одно государство не выражает своего официального несогласия с ними. Этот вывод поддерживается и некоторыми зарубежными авторами.

Как показывает проведенное исследование, статус Комис­сии по границам континентального шельфа в настоящий момент однозначно не определен ни в международных документах, ни в доктрине. В любом случае, можно утверждать, что Комиссия - чрезвычайно полезный интегральный компонент дипломатиче­ского компромисса, который представляет собой ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Необходимо признать, что ее рекомендации действительно влекут определенные юридические последствия для государств. «Окончательность и обязательность» границ шельфа, установленных на основании рекомендаций Ко­миссии, предполагают, что и сами рекомендации должны соот­ветствовать положениям Конвенции 1982 г. Комиссия не может рассматривать представления в изоляции от сложных юридиче­ских конструкций, неотъемлемо связанных с правовым режимом континентального шельфа. Поэтому определенные функции по толкованию положений Конвенции на Комиссию косвенно воз­ложены, хотя бы для определения ей наличия у себя компетен­ции. В связи с этим отсутствие юристов в ее составе оправданно рассматривается как недостаток. Однако, функции Комиссии, связанные с толкованием Конвенции, являются «остаточными» и носят «комплементарный» характер по отношению к соответству­ющим полномочиям иных органов, входящих в созданную Кон­венцией «инфраструктуру». С точки зрения автора настоящей ста­тьи, в случае необходимости толкования Конвенции, выходящего за рамки полномочий Комиссии, ей следует признать отсутствие у себя полномочий и приостановить решение вопроса до тех пор, пока ситуация не будет разрешена иным компетентным органом.

В заключении хотелось бы отметить, что исследователи, которые в начале 2000-х годов приступили к изучению статуса Комиссии и констатировали ее исключительно технический и научный характер, указывали, что ее роль может в будущем меняться в зависимости от того, как будет разворачиваться процесс рассмотрения представлений и как государства будут реагировать на происходящее. Фактически роль Комиссии сейчас действительно возросла, отчасти из-за того, что мно­гие государства, как представляется, все же расширительно толкуют ее полномочия. Признается, что если государство установит внешние границы континентального шельфа не на основании рекомендаций Комиссии, то на практике у него могут возникнуть проблемы с практическим осуществлением своих исключительных прав на разведку и разработку ресур­сов шельфа. И именно в этом случае остро встанет вопрос о необходимости определения правового статуса Комиссии.

На сегодняшний же день Комиссии достаточно успешно удается приводить взгляды государств на порядок установ­ления внешних границ шельфа в соответствие с собственной точкой зрения, и накапливающаяся «единообразие» в какой- то момент вполне вероятно сможет составить «последующую практику» в смысле статьи 31 (3) (b) Венской конвенции о пра­ве международных договоров. Отвечает ли такое усиление роли Комиссии по границам континентального шельфа ин­тересам России, других прибрежных государств - этот вопрос еще требует своего ответа.

Лабуть Д. А.
аспирант кафедры международного права МГИМО (У) МИД России