На уровне Европейского союза (далее - ЕС) изначально не существовало конкретного плана по развитию собственного финансового рынка, поскольку государства-члены ЕС на про­тяжении долгого времени противились интеграции в данной сфере.

В учредительных актах ЕС до сих пор не содержится какого-либо специального раздела, посвященного рынку фи­нансовых услуг.

Ситуация начала меняться в 2000 году, когда Европей­ская комиссия подготовила «План действий в сфере финан­совых услуг» (далее - План). Данный документ был нацелен на создание единого рынка финансовых услуг в ЕС, что пред­полагало реализацию трёх стратегических целей: установить единый рынок финансовых услуг для осуществления оптовой торговли; обеспечить доступность и надежность финансовых рынков для розничной торговли; усилить надзорные правила. План предполагал проведение 42 конкретных мероприятий для достижения вышеперечисленных целей. В последующие пять лет реализация указанных целей позволила заложить фундамент для дальнейшего совершенствования регулирова­ния рынка финансовых услуг. В 2005 году был принят новый программный акт - «Белая книга Европейского союза по по­литике финансовых услуг на период 2005-2010 гг.». Основная цель данного документа сводилась к дальнейшему продолже­нию реформы, начатой в 2000 году.

В момент начала мирового экономического и финансово­го кризиса (2008-2009 гг.) ЕС все еще не имел всеохватывающей правовой базы в области рынка финансовых услуг, и это не­смотря на уже достигнутые серьезные позитивные результаты. Кризис выявил также несостоятельность существующей финансовой системы регулирования и надзора, которая была создана в 2001 году по инициативе А. Ламфалусси. Особенно остро проявила себя необходимость создания новых подходов к раннему выявлению и реагированию на кризисные ситуа­ции. Требовался новый проект реформы, так как ЕС не был готов вновь столкнуться с масштабными экономическими и финансовыми проблемами и не быть к этому в полной мере готовым. Важно напомнить, что после кризиса 2008-2009 гг. общий ВВП ЕС сократился на 4,4%, а на восстановление эко­номики была выделена колоссальная сумма в 4,5 триллиона евро.

Главные итоги реализации реформы А. Ламфалусси вы­разились в создании профильных комитетов (рынок ценных бумаг, страховой и банковский сектора), которые, как оказа­лось, были мало подготовлены к кризисным ситуациям и ни один из них не был уполномочен выявлять макроэкономиче­ские риски. В конце 2008 года для разработки проекта рефор­мы по улучшению надзора в европейском финансовом сек­торе была учреждена специальная группа под руководством Жака де Ларозьера. Итоги деятельности этой группы были сформулированы в специальном докладе, который включал анализ причин кризиса, а также содержал предложения по реформе (авторы представили 31 рекомендацию). По мне­нию авторов доклада, на остроту кризиса повлияли три фак­тора: отсутствие действенной системы регулирования на макроэкономическом уровне; неэффективность механизмов мер раннего предупреждения; недейственность трансграничного надзора и недостаточность сотрудничества между финансо­выми регуляторами (имеются в виду как неопределенность их полномочий, так и нежелание сотрудничать друг с другом). В результате был подготовлен проект реформы, который в 2010 году был утверждён Европейской комиссией и Европейским советом.

Регулирование европейского финансового рынка в посткризис­ный период

При реализации реформы Ларозьера была сохранена заложенная реформой Ламфалусси вертикальная модель ре­гулирования финансовых рынков, при которой за каждый сегмент рынка ответственен отдельный орган⁵. Новая европей­ская система финансового надзора берет свое начало в 2011 году и включает в себя 4 составляющие:

• Европейский банковский орган;
• Европейский орган в области страхования и трудовых пенсий;
• Европейский орган в области рынка ценных бумаг;
• Европейский комитет по системным рискам.

Реформа 2011 года стала важным шагом вперёд в разви­тии финансового надзора ЕС, поскольку новые специализи­рованные органы обладают реальной компетенцией для эф­фективного осуществления своих функций. Особое внимание здесь следует уделить Европейскому комитету по системным рискам, на который хоть и не возложена прямая ответствен­ность за регулирование конкретного сегмента финансового рынка, но на котором, по сути, и замыкается европейский фи­нансовый надзор в области предупреждения кризисных ситу­аций.

Специфика деятельности Европейского комитета по си­стемным рискам

Макропруденциальный надзор направлен на предот­вращение дестабилизации экономики, а также на смягчение эффекта процикличности экономики. Одно из наиболее удачных определений системного риска дано в 2009 году -в со­вместном докладе Совета финансовой стабильности, Между­народного валютного фонда и Банка международных расчетов председателям центральных банков и финансовым министрам стран группы G-20 2009. В соответствии с данным документом системный риск - это «риск сбоя в оказании финансовых ус­луг, который (i) причиняется нарушением экономики полно­стью или частично и (ii) обладает потенциалом повлечь за собой существенные отрицательные последствия для реальной экономики».

Для предотвращения и реагирования на системные риски в ЕС был учрежден специализированный орган Европейский комитет по системным рискам (далее - Комитет). Его право­устанавливающий акт Регламент ЕС № 1092/2010 Европей­ского парламента и Совета Европейского союза от 24 ноября 2010 года. Приведённое выше определение системного риска является одним их наиболее подробных среди существующих. В силу того, что легальной дефиниции этого термина не суще­ствует до сих пор, точно определить компетенцию Комитета достаточно сложно. Регламент ЕС № 1092/2010 лишь описыва­ет некие общие черты системного риска, но не раскрывает того, какие именно события в экономике могут быть сочтены факто­рами системного риска. Возможно, что это и логично: трудно перечислить все ситуации, результатом которых может стать финансовый кризис. По всей видимости, авторы Регламента ЕС № 1092/2010 решили ограничиться созданием некоторой общей концепции, оставив её толкование на усмотрение Суда ЕС. За уже почти 8 лет существования Европейского комитета по системным рискам, он до сих пор не сформулировал соб­ственного определения понятия «системный риск».

Для раскрытия специфики деятельности Комитета, важ­но отметить, что он не обладает полномочиями издавать нор­мативно-правовые акты обязательного характера, то есть ос­новывает свою деятельность на механизмах «мягкого права» По мнению Европейской комиссии, подобные ограничения деятельности Комитета необходимы для избежания его чрез­мерного усиления. Комитет занимается оценкой очень непро­стых экономических ситуаций, которые потенциально могут привести к политическим конфликтам. Именно поэтому он наделён лишь полномочием давать рекомендации или выно­сить предупреждения, но не разрешать ситуации по существу и не вправе принимать общеобязательных решений.

Функции Комитета достаточно разнообразны. Во-первых, он ответственен за макропруденциальный надзор за финансо­вой системой ЕС. Во-вторых, Комитет должен способствовать беспрепятственному функционированию внутреннего рынка и гарантировать постоянное содействие экономическому ро­сту. Конкретные механизмы реализации таких задач включа­ют: сбор, определение и анализ необходимой информации; идентификация и установление приоритетности системных рисков; дача рекомендаций и вынесение публичных пред­упреждений (предупреждения могут носить конфиденциаль­ный характер в экстренной ситуации и направляться Совету ЕС); контроль реализации рекомендаций и мер, принятых в ответ на предупреждения; сотрудничество с другими органа­ми системы финансового надзора ЕС; координация действий с международными финансовыми организациями и выполне­ние других задач в соответствии с правом Союза.

В Регламенте ЕС № 1092/2010 особо подчеркивается связь между Европейским центральным банком и Европейским ко­митетом по системным рискам, поскольку последний опира­ется на аналитическую, статистическую, административную и логистическую поддержку первого. Весьма сомнительным является указание Регламента на существующую якобы при этом политическую независимость Комитета от Европейско­го центрального банка. Независимость членов Генерального совета Комитета напоминает по своей форме независимость членов управляющих структур национальных центральных банков. Формально они не подвержены влиянию внешних факторов, фактически абсолютная их независимость всегда была и остаётся под вопросом. Характерно, что Председатель Европейского центрального банка одновременно является Председателем Комитета, но на слушаниях Европейского парламента, посвящённых деятельности Комитета, он должен выступать исключительно в качестве Председателя Комитета. На практике это правило часто нарушается, что, по сути, де­монстрирует тесную взаимосвязь двух органов.

Из вышесказанного следует заключить, что Европейский комитет по системным рискам, один из 4 новых органов уч­реждённой в 2011 году финансовой надзорной системы, яв­ляется примером эффективного органа, использующего ме­ханизмы «мягкого права». Комитет опирается на поддержку важнейших институтов ЕС - в первую очередь Европейского парламента и Европейской Комиссии. Вместе с тем Коми­тет часто - и обоснованно - подвергается критике в связи со слишком тесной его взаимосвязью с Европейским централь­ным банком, отсутствием собственного определения понятия «системный риск» и в целом функционально ограниченной самостоятельностью. Тем не менее, автор полагает, что такой узкоспециализированный и компетентный регулятор, как Ев­ропейский комитет по системным рискам, безусловно необхо­дим в финансовом секторе ЕС.

БАЖЕНОВА Вероника Александровна
студент кафедры европейского права международно-правового факультета МГИМО (У) МИД России