Актуальность проблематики в сфере сохранения, ис­пользования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов РФ не вызывает со­мнений, как ввиду большого количества научных публика­ций по данной тематике, так и объявления 2022 года - Годом культурного наследия народов России.

При этом спектр освещаемых проблем в данной области, очень широк - от исторических аспектов [1] и соотношения с международным законодательством [2], до анализа отдельных институтов [3].

В рамках настоящей работы хотелось бы обратить вни­мание на один узкоспециализированный вопрос, который не получил широко освещения в научной литературе, однако является не просто важным, - его актуальность нарастает с каждым днем все больше и больше. Речь идет о гидротехни­ческих сооружениях и (или) связанных с ними водных объек­тах (водохранилищах), которые в советские годы в массовом порядке получили статус памятников истории и культуры, а сейчас, спустя годы, требуют модернизации или хозяйственного освоения прилежащей территории. Необходимо отме­тить, что на территории России достаточно большое количе­ство регионов с такими сооружениями и (или) объектами. И, естественно, такие объекты всегда являются социально-зна­чимыми.

В настоящей статье будет говориться лишь о тех объ­ектах, с которыми непосредственно сталкивался сам автор. Однако, освещаемые проблемы являются шаблонными, оди­наковыми для абсолютного большинства из них.

Основным аспектом рассматриваемой проблематики является определение надлежащего вида объекта культурно­го наследия для таких сооружений и (или) объектов, а также возможная смена уже закрепленного вида.

Так, обычно рассматриваемые сооружения и (или) объ­екты имеют вид ансамбля или достопримечательного места.

Например, на территории Краснодарского края и Ре­спублики Адыгея, в 1974 году^[1], в качестве памятников исто­рии и культуры были признаны: Читукское водохранилище, Шапсугское водохранилище, Федоровское водохранилище,

Краснодарское водохранилище. В последствии, исходя из уточненных в ходе историко-культурных исследований наи­менований, при регистрации указанных объектов в Единый государственный реестр объектов культурного наследия на­родов РФ (далее - Реестр), они получили вид - достопримеча­тельное место (Краснодарское водохранилище - «Памятное место: Краснодарское водохранилище - ударная комсомоль­ская стройка», 1973 г.^[2]; Федоровское водохранилище - «Па­мятное место: Федоровское водохранилище», 1967 г.^[3]; и т.д.). И действительно, исходя из определения «достопримеча­тельное место», которое содержится в ст. 3 Федерального за­кона от 25.06.2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Россий­ской Федерации»^[4] (далее - Закон об ОКН), указанные водные объекты можно признать «совместными творениями челове­ка и природы», «памятными местами».

В противовес вышеуказанному, на территории Кабар­дино-Балкарской Республики (и не только), в 1983 году^[5], в качестве памятников истории и культуры были признаны: Баксанская ГЭС, Мало-Кабардинский оросительный канал. В последствии, исходя из уточненных в ходе историко-культур­ных исследований наименований, при регистрации указан­ных объектов в Реестре, они получили вид - ансамбль (напри­мер: Мало-Кабардинский оросительный канал - «Головные сооружения Мало-Кабардинской оросительной системы», 1924-1929 годы^[6]). Т.е., в данном случае, исходя из определе­ния «ансамбль», содержащегося все в той же ст. 3 Закона об ОКН, объектом культурного наследия был признан весь ком­плекс сооружений, без привязки ко всему водному объекту, с одновременным взятием под государственную охрану еще и каждого составляющего его сооружения как самостоятель­ного памятника (3-й вид объекта культурного наследия). Это также выглядит вполне логичным, так как гидротехническое сооружение подобного типа действительно состоит из ряда элементов (плотина, водозабор, здание насосной станции и т.д.) и именно все они в совокупности образуют объект.

В чем же наглядная разница административно-правово­го статуса в данном случае между достопримечательным ме­стом и ансамблем и каковы последствия различия в подходах для объектов.

Во-первых, для достопримечательного места отсутствует обязательное наличие внутри составных памятников, в отли­чие от ансамбля. Т.е., например, для Федоровского водохра­нилища, определяя его территорию и предмет охраны, не является обязательным учет расположенных там гидротех­нических сооружений. Так как они не стоят на самостоятель­ном учете в Реестре в качестве памятников, то включать ли их в территорию и предмет охраны или не включать остается на усмотрение разработчика и государственного органа (есте­ственно, с учетом фактических исторических событий, послу­живших основанием для определения историко-культурной ценности всего объекта [5]). Такая дискретность позволяет как уменьшать, так и увеличивать и территорию, и предмет охраны таких памятников истории и культуры.

Ансамбль же, помимо собственной территории и пред­мета охраны, включает в себя еще и расположенные внутри него самостоятельные памятники. Например, «Головные со­оружения Мало-Кабардинской оросительной системы», 1924 - 1929 годы, включает в себя: левобережная оградительная дамба, промывное отверстие с сегментным затвором, водоза­бор в отстойник, низовой шлюз с двумя промывными отвер­стиями по Юме, техническое помещение на шлюзе водопри­емника в оросительный канал^{[7] [8]}). Каждый из них имеет свою территорию и правовой режим использования занятого им земельного участка. Естественно, что территория ансамбля не может не включать в себя его составные памятники (быть меньше). Аналогичная ситуация и с предметом охраны.

Учитывая, что ст. 5.1 Закона об ОКН позволяет новое строительство или реконструкцию существующих объектов (а также прочее хозяйственное освоение) на территории до­стопримечательного места, в отличие от территории ансам­бля, то первый вариант видится наиболее экономически выгодным (как с точки зрения стоимости проектной доку­ментации и производственных работ, так и возможного осво­ения земель), но при этом, и коррупционно-опасным.

Вторая проблема напрямую вытекает из первой. Статьи 40-45 Закона об ОКН предусматривают, что в отношении объекта культурного наследия могут осуществляться исклю­чительно работы по сохранению в виде: ремонт, реставра­ция, консервация, воссоздание и приспособление для совре­менного использования. Соответственно, выполнять такие работы в отношении достопримечательного места (водохра­нилища), у которого в качестве предмета охраны определен исключительно участок берега и, возможно, часть акватории (бассейна) объекта (без зданий, строений, сооружений), нет никакой ни возможности, ни необходимости. В случае же с ансамблем необходимо выполнять указанные виды работ в отношении каждого его составляющего памятника. Учиты­вая и физическое и моральное старение большинства таких объектов на сегодняшний день, их владельцы (пользователи) сталкиваются практически с неразрешимой проблемой по их реконструкции (если в ходе нее предполагается увеличение габаритов). Формально-юридически, если в предмет охраны включены исторические объемно-пространственные харак­теристики (габариты) и изначальные материалы объекта (а это всегда так - так как это и есть основная ценность памятни­ка архитектуры или памятника истории), то реконструкцию произвести просто невозможно. Попытки воспользоваться институтом приспособления для современного использова­ния также не находят отклика со стороны историко-культур­ных экспертов и уполномоченных государственных органов по тем же причинам - изменение исторических характери­стик влечет утрату первоначальной ценности (на сегодняш­ний день приспособление под современное использование подразумевает под собой пристройку крыльца или пандуса, переделку двери в окно и наоборот, иные незначительные из­менения). При этом современные стандарты для гидротехни­ческих сооружений, а также новые типы оборудования для них (насосы и пр.) весьма сильно могут отличаться от тех, ко­торые действовали на момент строительства объекта. Кроме того, зачастую, речь идет об увеличении мощностей, что не­возможно без увеличения габаритов сооружения.

В-третьих, ст. 34.1 Закона об ОКН предусматривает от­сутствие защитной зоны у достопримечательного места. Более того, если внутри него даже находятся иные объекты культурного наследия (например, на территории Красно­дарского водохранилища есть целый ряд объектов архео­логического наследия, которые частично были затоплены во время строительства водохранилища), то у них, в таком случае, также нет защитной зоны. Указанное позволяет сво­бодно осваивать земли, прилежащие к границам утвержден­ной территории достопримечательного места. В случае же с ансамблем и расположенными на его территории памятни­ками, такого положения нет. Т.е., даже если «ужать» границы территории ансамбля только до основных исторических сооружений гидротехнического сооружения, то у ансамбля все равно будет защитная зона не менее чем в 150 м по его периметру, что, опять же, не позволит осуществлять новое строительство или реконструкцию существующего объекта (если она влечет изменение его объемно-пространственных характеристик) на граничных земельных участках. Разработ­ка же и утверждение зон охраны для ансамбля в большинстве случаев приведет к наложению вокруг него охранной зоны или зоны охраняемого природного ландшафта, которые не допускают нового строительства (ни эксперты, ни государ­ственный орган никогда не согласятся с установлением зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ря­дом с ансамблем, если там планируется новое масштабное строительство, так как это противоречит и требованиям обе­спечения физической сохранности объекта и его визуального восприятия в исторической среде).

Все вышесказанное поставило вопрос о том, что многие проектировщики, историко-культурные эксперты, а также государственные органы начали пытаться (и не безуспешно) менять вид объекта культурного наследия с ансамбля на до­стопримечательное место (справедливости ради необходимо сказать, что это началось еще в 2000-х годах на других объ­ектах, не относящихся к предмету данного обсуждения). При этом в качестве способа изменения вида объекта культурного наследия был избран механизм проведения историко-куль­турной экспертизы по уточнению сведений об объекте куль­турного наследия, предусмотренный ст. 28 Закона об ОКН. Однако, Министерство культуры РФ в своем циркулярном письме от 11.04.2017 года № 106-01.1-39-01⁹ указало на то, что уточнение сведений об объекте означает «уточнение наиме­нования объекта, сведений о его времени возникновения или дате создания, датах основных изменений (перестроек) или датах связанных с ним исторических событий». Иного меха­низма в действующем законодательстве РФ по изменению вида объекта культурного наследия не предусмотрено.

Таким образом, ситуация с реконструкцией таких объ­ектов, а также их должной государственной охраной по сей день остается вне рамок надлежащего правового регулирова­ния. Видится, что возможным выходом из данной ситуации (которая с каждым годом будет только усугубляться) может стать внесение дополнений в главу VII «Сохранение объек­та культурного наследия» Закона об ОКН, путем введения статьи с оговоркой о возможных особенностях проведения работ по сохранению в отношении объектов культурного наследия, являющихся гидротехническими сооружениями и (или) искусственными водоемами (водохранилищами). В частности, в ст. 44 «Приспособление объекта культурного наследия для современного использования» целесообразно предусмотреть возможность изменения объемно-простран­ственной структуры гидротехнических сооружений, вклю­ченных в предмет охраны ансамбля или являющихся само­стоятельными памятниками, с оговоркой об обязательном соблюдении общих пропорций, стилистических решений и первоначальных материалов. Кроме того, возможно стоит рассмотреть вопрос о том, какие именно разделы проектной документации в данном случае необходимо выполнять имен­но специализированной лицензированной организацией в сфере объектов культурного наследия, на какие проводить историко-культурную экспертизу и согласовывать в уполно­моченном государственном органе. Техническое оснащение и конструктивные характеристики (параметры) гидротехниче­ских сооружений вряд ли должны сюда попадать, так как яв­ляются слишком специфичной областью и, в любом случае, будут предметом рассмотрения государственной экспертизы проектной документации, а также уполномоченных в дан­ной сфере государственных органов.

Что же касается, водохранилищ - достопримечательных мест, то здесь также все «не безоблачно». Во-первых, некото­рые объекты включены в Реестр как один вид водного объ­екта, а реально, на сегодняшний день, являются совершеннодругим видом или вообще гидротехническим сооружением, из-за чего возникает вопрос о том, что именно включать в их территорию и предмет охраны. Так, Федоровское водохрани­лище было поставлено на государственную охрану в качестве памятника истории и культуры именно как «водохранили­ще». Однако, в ходе подготовки на него научно-проектной документации по определению предмета охраны и границ территории, было установлено, что такого не существует^[9] (есть «Федоровский гидроузел на р. Кубань»^[10]). Во-вторых, в силу характера объекта, границы их территории могут за­нимать большие пространства (площади), включать в себя и населенные пункты, расположенные около объекта, и эле­менты инженерной и транспортной инфраструктуры и т.д. Все это накладывает ограничения на использование и хозяй­ственную деятельность таких территорий и расположенных там объектов, что вызывает не только проблемы правопри­менительной практики, но социальное недовольство прожи­вающих там людей [4]. В-третьих, некоторые водохранилища и аналогичные им объекты располагаются сразу на террито­рии нескольких субъектов РФ (например: Краснодарское во­дохранилище находится на территории Республики Адыгея и Краснодарского края), в связи с чем утверждение каждым субъектом границ территории только в своей части, да еще и с временным разрывом, является неразрешимой проблемой на сегодняшний день.

В связи с этим, представляется необходимым: во-первых, путем издания циркулярного письма министерством культу­ры РФ, обязать включать в предмет охраны таких объектов исторические сохранившиеся гидротехнические сооруже­ния, неразрывно связанные как с самим объектом, так и с самим историческим фактом, послужившим основание для постановки объекта на государственную охраны (т.е. если это была ударная стройка, то нельзя не включать в нее туже дамбу, шлюз и т.д., а только чашу бассейна, ее местоположе­ние и вид на нее) при этом не обязывая включать в границы территории всю акваторию (бассейн, чашу и т.д.) водохрани­лища; во-вторых, внести изменения в Закон об ОКН в части закрепления полномочий за министерством культуры РФ по утверждению границ территорий таких объектов, если они находятся одновременно на территориях нескольких субъек­тов РФ (по аналогии с Градостроительным кодексом РФ).

БЕРЛИЗОВ Михаил Павлович
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права Кубанского государственного университета, г. Краснодар