В настоящее время сфера образования постепенно вы­ходит из сферы исключительно внутренней политики госу­дарств.

И заинтересованность в реализации права на образова­ние на международном уровне проявляется в интеграционных процессах, разворачивающихся в различных регионах земного шара. Образовательная интеграция - явление, которое в той или иной мере проявляется по всему земному шару, не только в Европе, но и в Африке, в Южной Америке, на евразийском пространстве. Однако нельзя не отметить, что все ныне суще­ствующие попытки интегрировать различные системы обра­зования в той или иной степени опираются на европейский опыт Болонского процесса.

Российская Федерация активно включается в процессы ин­теграции в мировое образовательное пространство, стремясь добиться свободного перемещения обучающихся и научных кадров между государствами. В Федеральном законе «Об обра­зовании в Российской Федерации» №273-ФЗ, одним из принциповзаявлен принцип создания благоприятных условий для интеграции системы образования России с системами образо­вания других государств на равноправной и взаимовыгодной основе. Исходя из содержания главы 14 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» №273-фз, расширение возможностей доступа к образованию распространяется не только на граж­дан РФ, но также на иностранцев и апатридов. В соответствии со ст.78 ФЗ №273, иностранные граждане обладают равными с гражданами Российской Федерации правами на получение дошкольного, начального общего, основного общего и средне­го общего образования, а также профессионального обучения по программам профессиональной подготовки по профес­сиям рабочих, должностям служащих в пределах освоения образовательной программы среднего общего образования на общедоступной и бесплатной основе. Квота на получение образования иностранными гражданами в Российской Феде­рации за счет средств федерального бюджета устанавливается Постановлением Правительства Российской Федерации. В на­стоящее время установлена квота 15 тысяч человек.

В контексте Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» №273-фз интеграция науки и обра­зования понимается как направление государственной науч­но-технической политики и способ повышения качества обра­зования за счет включения в образовательный процесс ученых и использования материально-технической и информацион­ной базы ведущих, в том числе академических, институтов.

В связи с усилением международного сотрудничества го­сударств, в доктрине широко обсуждается соотношение тер­минов «унификация» и «гармонизация» права. По определе­нию Н. Г. Дорониной, унификация права в широком смысле - это гармоничное взаимодействие разнообразных националь­но-правовых систем. Гармонизация же рассматривается как более узкое понятие, один из методов унификации, наряду с созданием модельных правовых актов. Н. Г. Доронина отме­чает, что интеграция приобретает более интенсивный харак­тер, если она основана на таком методе унификации права, как гармонизация, поскольку гармонизация не предполагает достижения полного единообразия в правовом регулирова­нии, а следовательно, обеспечивает возможность проводить гибкую политику в установленных границах. Гармонизация определяется как разновидность международно-договорной унификации права, основанной на обязательстве государства при разработке национального законодательства следовать определенному направлению (принципу) правового регули­рования, сформулированному в международном соглашении.

Ю. С. Безбородов рассматривает унификацию, гармо­низацию и интеграцию как методы правовой конвергенции, основное отличие которых заключается в характеристиках новых норм: при гармонизации создаются похожие нормы, при унификации - единообразные, при интеграции - еди­ные. Сравнивая гармонизацию и унификацию, Ю. С. Безбо­родов соглашается с И. В. Гетьман-Павловой, «гармонизация - более широкое понятие, так как сближение национально­правовых систем может осуществляться и за пределами уни­фикации права». Правовая унификация рассматривается как более узкое понятие и следующий уровень универсализации международно-правового регулирования: «правотворческий процесс, направленный на создание единообразных правовых норм не только для исключения противоречий и различий между международно-правовыми нормами, но и для выра­ботки новых норм, восполняющих пробелы в регулировании специальных вопросов». И самый высокий уровень междуна­родного сотрудничества - интеграция, которая является «ме­тодом конвергенции правовых систем, предполагающим ис­пользование специальных международно-правовых средств с целью достижения единства правового регулирования».

С. Ю. Кашкин, анализируя определения гармониза­ции и унификации, отмечает, что значения их близки, но не тождественны и различие между этими категориями опре­деляется степенью единообразия, которая достигаются в результате. Унификация предполагает полное единообра­зие, гармонизация допускает вариативность в ограниченных пределах. Согласно определению, данному С. Ю. Кашкиным, гармонизация и унификация - «мероприятия интегрирую­щихся государств по разработке общей политики в опреде­ленной сфере общественной жизни, общая политика, находя­щаяся в стадии формирования». На наш взгляд, этот подход к определению связей между гармонизацией, унификацией и интеграцией является наиболее логичным. Если опираться на словарные определения понятий, «гармонизация - при­ведение в состояние согласованности, стройности, взаимного соответствия явлений, предметов и т.п.», «унификация - при­ведение к единообразию, к единой норме, единой форме», «интеграция - объединение в одно целое», можно прийти к выводу, что гармонизация и унификация являются последо­вательными стадиями интеграции. На стадии гармонизации происходит «сведение в систему», т.е. выработка схожих норм, а на стадии унификация происходит переход к единообразно­му регулированию.

Процессы образовательной интеграции во всем мире на­ходятся на стадии гармонизации, в различных регионах про­исходит создание похожих, но не единых норм. Это обуслов­лено как особой значимостью образования для внутренних интересов государств, так и различным уровнем качества об­разовательных систем различных государств.

Реализация права на образование и образовательная ин­теграция тесно связаны между собой. Реализация права - это воплощение права в практической деятельности государств и других субъектов. Реализация включает в себя два вида дея­тельности - непосредственную фактическую деятельность по достижению социально значимого результата и правовое и организационное обеспечение фактической деятельности.

Образовательная интеграция - процесс сближения на­циональных образовательных систем как путем взаимного со­гласования законодательств различных стран с целью форми­рования единого образовательного пространства, механизмов признания и идентификации документов об образовании, профессиональной квалификации в различных странах, так и путем сотрудничества между университетами и другими об­разовательными учреждениями.

Для того, чтобы сравнить эти понятия в одной системе координат, стоит обратиться к словарным определениям по­нятий «процесс» и «деятельность». Под процессом понима­ется «ход, развитие какого-либо явления, последовательная смена состояний в развитии чего-либо»11, а деятельность, в свою очередь, - это «специфическая человеческая форма отно­шения к окружающему миру, содержание которой составля­ет его целесообразное изменение в интересах людей; условие существования общества. Деятельность включает в себя цель, средства, результат и сам процесс»12. Следовательно, понятия деятельности и процесса тесно связаны между собой. В част­ности, деятельность подразумевает под собой определенное развитие, динамику, то есть - процесс.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что реали­зация права на образование (как деятельность) и образова­тельная интеграция (как процесс) также взаимосвязаны. Мы можем сравнивать данные явления по определенным крите­риям, в частности, по нормативно-правовому регулированию, по целям и по субъектам.

Нормативно-правовые акты, которые направлены на обе­спечение реализации права на образование и интеграции об­разовательной сферы частично совпадают. Например, в Уставе ЮНЕСКО в ст.1 «Цели и обязанности», содержится положе­ние о том, что ЮНЕСКО ставит своей целью «расширение со­трудничества народов в области образования, науки и культу­ры», а для этого поощряет «сотрудничество между народами в целях постепенного осуществления идеала доступности об­разования для всех, независимо от расы, пола или каких-ли­бо социально-экономических различий», а также предлагает «методы образования, наиболее подходящие для воспитания в детях всего мира чувства ответственности свободного челове­ка». Т.е. ставятся одновременно правореализационные и инте­грационные цели.

В Конвенции о техническом и профессиональном об­разовании ст.6 полностью посвящена организации между­народного сотрудничества в сфере образования, и содержит положения, призванные обеспечить интеграцию, в частности, содействовать выработке подходов, направленных на обеспе­чение признания эквивалентности квалификации, получен­ной в рамках технического и профессионального образования; содействовать международному обмену преподавателями, администраторами и другими специалистами в области технического и профессионального образования; содействовать развитию сотрудничества в области технического и професси­онального образования между всеми странами, но в особен­ности между промышленно развитыми и развивающимися странами, с целью поощрения развития технологий этих стран. В этой же Конвенции в ст.7 предусматривается кон­трольный механизм реализации права на образование в виде периодических докладов.

В преамбуле Конвенции о признании квалификаций, от­носящихся к высшему образованию в Европе, говорится, что «справедливое признание квалификаций является ключевым элементом права на образование, равно как и обязанностью общества», т.е. признание квалификаций необходимо для реализации этого права. И в то же время, признание квали­фикаций - это мероприятие, способствующее интеграции в образовательной сфере. Все документы Болонского процесса являются одновременно и элементами международно-право­вого механизма реализации права на образование, и элемен­тами процесса интеграции в образовании на европейском пространстве.

Следующий аспект, в котором реализация и интеграция имеют сходство - цели обоих процессов.

Одна из целей интеграции - обеспечить единообразное правовое регулирование в сфере образования. Однако это еди­нообразие не является самоцелью, его основное предназначе­ние - обеспечить возможность сопоставимости степеней и вос­требованность выпускников не только на внутреннем рынке труда, но и в других государствах.

Механизм реализации права на образование состоит из двух частей - международно-правового и институционально­го. Интеграция присутствует как в международно-правовом, так и в институциональном механизмах реализации права на образование. Можно сказать, что интеграция - это некий мо­стик, буфер между двумя механизмами.

Международно-правовой механизм реализации, кото­рый включает в себя предварительное и конкретизирующее нормотворчество в сфере образования, результаты деятель­ности специального докладчика ООН по праву на образова­ние и правоприменительную практику Европейского суда по правам человека имеет общую цель гармонизации сферы образования. Достижение этой цели напрямую связано с эле­ментами институционального механизма реализации права на образование.

В частности, деятельность Специального докладчика ООН по вопросу о праве на образование носит гармонизи­рующий характер и направлена на поиск путей улучшения качества образования во всем мире. Однако на универсаль­ном уровне интеграционные цели выражены не так ярко, по­скольку в разных странах само понимание права на образова­ние может разительно отличаться, не говоря уж о том, чтобы стремиться к гармонизации его регулирования. В некоторых странах необходимо обеспечить хотя бы реализацию права на элементарное и начальное образование, в более развитых вста­ют вопросы объема права на среднее и высшее образование, необходимости бесплатного высшего образования и т.п. Госу­дарства, конечно, пытаются составлять рейтинги школ и уни­верситетов, вырабатывать общие критерии оценивания, но эта «игра в рейтинги» носит заведомо несправедливый и предвзя­тый характер. Как отмечал бывший Специальный докладчик ООН по вопросу о праве на образование, все существующие в настоящий момент рейтинги и шкалы оценивания учебных заведений ориентированы на англоязычные, в первую очередь - американские высшие учебные заведения и оценивают во многом финансовое обеспечение этих учреждений и их воз­можности по извлечению прибыли. В то время как образова­ние должно быть ориентировано прежде всего на воспитание достойных граждан, ответственных и социально-активных. Однако эти параметры не может оценить ни один ныне су­ществующий рейтинг. Мировое сообщество еще не готово к выработке универсальных подходов к праву на образование и глобальной гармонизации образовательных систем. Поэтому на универсальном уровне реализация права на образование и образовательная интеграция связаны не настолько тесно.

Однако принципиально иная картина наблюдается на региональном уровне. Интеграционные тенденции наблюда­ются в регулировании права на образование в различных ре­гионах мира. Не только в Европейском пространстве, где они выражены наиболее ярко, но и в странах Африки, Южной Америки, а также в евразийском регионе наблюдаются по­пытки осуществить образовательную интеграцию как опору интеграции экономической.

И вот здесь процессы реализации и интеграции начина­ют переплетаться очень тесно.

На примере международно-правового и институциональ­ного механизмов реализации права на образование в европей­ском регионе можно проследить, что все элементы механизма «склеены» интеграционной целью, как коржи торта кремом. Все международно-правовые акты, которые принято относить к источникам Болонского процесса планомерно заполняют пробелы в понимании собственно права на образование, а так­же вводят общие термины образовательной сферы, раскрыва­ют понятия «образование», «высшее учебное заведение», «ква­лификация» и другие. В правоприменительной деятельности Европейского суда по правам человека вырабатываются еди­ные для всех государств-участников Совета Европы критерии толкования права на образование в европейском регионе. А институциональный механизм «пропитан» интеграционной целью еще больше: все министерские встречи в рамках Болон­ского процесса выполняют интеграционную функцию, можно сказать, их единственная и основная цель - практическая ре­ализация образовательной интеграции, а не просто права на образование.

Однако можно посмотреть и с другого ракурса. Процесс интеграции тоже имеет собственную цель, а интеграция в об­разовательной сфере обозначает эти основные, самые крупные цели достаточно четко: обеспечение и повышение качества об­разования и обеспечение востребованности выпускников на рынке труда. Таким образом, интеграция может рассматри­ваться как часть механизма реализации, своеобразная «над­стройка», направленная на реализацию права на образование. Ведь недаром Европейский суд по правам человека в качестве одного из критериев права на образование установил возмож­ность извлекать пользу из полученного образования. А обе­спечение востребованности выпускников - это один из самых очевидных путей извлечения пользы.

Следовательно, цели процессов реализации и интегра­ции могут совпадать, поскольку основная цель реализации права на образование - обеспечить практическое воплощение в жизнь права на образование, а одна из целей образователь­ной интеграции также может заключаться в воплощении права на образование человека как в своем государстве, так и за рубежом.

При проведении сравнительного анализа интеграции и реализации можно обратить внимание на еще один момент, который сближает эти процессы: деятельность по реализации и по интеграции в сфере образования имеет общих субъектов.

На универсальном уровне к таким субъектам относят­ся ЮНЕСКО и Специальный докладчик ООН по праву на образование. В частности, именно ЮНЕСКО несет ответ­ственность за обеспечение всеобщего инклюзивного и спра­ведливого качественного образования, и обучения на протя­жении всей жизни на основе Рамочной программы действий «Образование-2030»14, разрабатывает программы, поощряет международный обмен лицами, задействованными в образо­вательном процессе. Т.е. деятельность организации влияет как в целом на реализацию права на образование, так и поощряет государства к образовательной интеграции.

Деятельность Спецдокладчика ООН по праву на обра­зование подчинена цели наиболее полной реализации права на образование и при этом в его докладах проводится непре­рывный поиск путей взаимодействия государств, поиск общих ценностей и подходов к организации образовательного про­цесса, а значит, и предпринимаются определенные шаги по интеграции образовательных систем государств.

На региональном уровне активнее всего одновременно в интеграционных и реализационных процессах задействован Европейский суд по правам человека. Правоприменительная деятельность Европейского суда по правам человека входит в международно-правой механизм реализации права на обра­зование и при этом именно Европейский суд по правам че­ловека способствует выработке единого понимания права на образования, его объема и элементов для государств европей­ского региона.

Кроме того, нельзя обойти вниманием министров обра­зования государств Европы, встречи которых направлены в целом на повышение качества образования и его полную реа­лизацию и при этом именно в процессе их деятельности про­водятся основные мероприятия по поискам путей сближения национальных образовательных систем, разрабатываются за­дачи и направления сотрудничества.

Реализация права на образование и международная обра­зовательная интеграция о природе своей процессы. Процессы эти являются разноскоростными, однако они неразрывно свя­заны и на некоторых отрезках времени сопрягаются и перехо­дят друг в друга. Образовательная интеграция невозможна без реализации права на образование. Образно говоря, мы можем представить себе двухполосное шоссе механизма реализации права, одна полоса - это международно-правовой механизм реализации, другая - институциональный. И через это шос­се проходит «пешеходный переход» - интеграция (в нашем случае образовательная, но эта схема универсальна и может рассматриваться и в отношении других сфер общественных отношений). В идеальном варианте шоссе одностороннее и движение проходит сначала через стадию гармонизации, а потом через в стадию унификации. Этот «пешеходный пере­ход» позволяет государствам, находящимся по разные сторо­ны шоссе, эффективнее взаимодействовать по поводу реализа­ции права. Таким образом, реализация права составляет как бы фундамент интеграции, ее истоки и основу. А интеграция, в свою очередь, может быть одной из целей и одним из эффек­тивных средств реализации.

БЕРДНИКОВА Дарья Борисовна
заведующий учебно-методическим кабинетом «Центр международного и европейского права» Уральского государственного юридического университета