Данная статья поднимает вопрос определения публично-правового и частно-правового статуса Банка России с точки зрения его контрольно-надзорной функции.

Автором рассматриваются исторические аспекты становления данного института, а также существующие доктринальные подходы к определению финансово-правового статуса Банка России. По итогам проведенного исследования автор приходит к выводу о том, что данный орган представляет собой субъект особого рода, регулирование деятельности которого содержит в себе элементы публичного и частного права.

Ключевые слова: Банк России, финансово-правовой статус, специфика Банка России, банковский контроль, банковский надзор.

СЛЕПАК Эмиль Владимирович
магистрант Института государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте Российской Федерации

SLEPAK Emil Vladimirovich

magister student of the Institute of Public Administration and Civil Service of the RANEPA under the President of the Russian Federation

SPECIFICS OF THE STATUS OF THE BANK OF RUSSIA AS THE MAIN SUPERVISORY AUTHORITY IN THE BANKING SECTOR

This article raises the issue of determining the public law and private law status of the Bank of Russia in terms of its control and supervisory function. The author examines the history of the formation of this institution, as well as existing doctrinal approaches to understanding the financial and legal status of the Bank of Russia. Based on the results of the study, the author comes to the conclusion that this body is a special kind of entity, the regulation of which contains elements of public and private.

Keywords: Bank of Russia, financial and legal status, specifics of the Bank of Russia, banking control, banking supervision.

Специфика Банка России как основного органа, вы­полняющего функции по осуществлению контроля и надзора в банковской сфере, и его правового статуса, во многом, определяется историческими особенностями его становления. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть наиболее значительные этапы развития ука­занного института. Следует отметить, что эволюция кон­трольно-надзорной деятельности в банковской сфере в Российской Федерации существенно отличалась от прак­тики других стран, поскольку потребность в данном виде регулирования возникла значительно позднее, по мере появления полноценных коммерческих банков и форми­рования рынка банковских услуг.

Так, в рамках ряда иностранных государств с рыноч­ной экономикой, контрольно-надзорная деятельность являлась распространенным инструментом регулирова­ния финансовых рынков и кредитных организаций уже в 1970-х гг., в то время как появление данной функции у главного отечественного банковского органа было санкци­онировано лишь в 1989 г., в результате издания Приказа Госбанка СССР от 09.10.1989 г. № 92 «Об организацион­ной структуре центрального аппарата Госбанка СССР». В рамках указанного правового акта регламентировалось создание подразделения «Управление по Коммерческим Банкам», которому были впервые вверены полномочия по осуществления банковского контроля и надзора. До этого момента институтов с аналогичным функционалом в данной сфере не существовало [7, с. 12-15].

Тем не менее, необходимо отметить, что некоторый прообраз правового регулирования контрольно-надзор­ной деятельности встречается в финансовом законода­тельстве конца XVIII в. Так, в 1892 г. был принят закон «О государственном контроле», в рамках которого была произведена консолидация всех, действовавших на тот момент, положений о финансовом контроле. В 1895 г. произошло расширение функционала Государственного Контроля в части ревизии государственных кредитных учреждений (совместно с Министерством Финансов), в дополнении к уже существующим полномочиям в обла­сти контроля в отношении расходов и казенных опера­ций Государственного банка, однако вне специфики его коммерческих операций. В дальнейшем, после событий Октябрьской Революции, была осуществлена комплекс­ная реформа банковской системы и сопутствующей кон­трольно-надзорной деятельности. В частности, в результа­те принятия Декрета ВЦИК «О национализации банков» от 14 (27) декабря 1917 г. была установлена монополия государства на осуществление банковской деятельности, а Постановление ВЦИК от 2 мая 1918 г. регламентировало преобразование Государственного Контроля в Народный комиссариат государственного контроля (позднее Народ­ный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции) с со­ответствующим изменением полномочий [3, с. 92-96].

Дальнейшее развития институциональной системы контроля в сфере банковской деятельностью происходил уже в рамках советского этапа развития отечественной банковской системы. Так, в результате Постановлений ВЦИК и СНК от 3 и 10 октября 1921 г. соответственно, а также Положению ВЦИК «О Государственном Банке РСФСР» от 13 октября 1921 г., был реорганизован Госу­дарственный банк РСФСР, который обладал статусом подведомственного органа Наркомата финансов. В 1924 г., в рамках правления Госбанка был сформирован Коми­тет по делам банков, функции которого включали коор­динацию деятельности кредитных учреждений, а в 1927 г. были вверены дополнительные полномочия по опера­тивному управлению национальной банковской систе­мой, включая «наблюдение» за деятельностью кредитных учреждений в рамках кредитной политики и контроль за функционированием специализированных банком путем участия в ревизионных органах данных структур. В рамках реформ 1930 - 1932 гг. были основательно раз­граничены полномочия между Государственным банком СССР и специализированными банковскими учреждени­ями, включая отказ от проведения Госбанком коммерче­ских банковских операций и получение дополнительных полномочий в сфере контроля за разработкой и после­дующим исполнением планов кредитования националь­ной экономики. В дальнейшем, в 1960-х гг., впервые на­чала формироваться и употребляться категория надзора в праве, однако данный термин, в значительной степени, применялся к деятельности правоохранительных орга­нов, что не имеет ничего общего с нынешними подходами к осуществлению контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере.

Текущая система регулирования описываемой дея­тельности построена на основополагающих принципах международного права и мировой практики регулиро­вания и осуществления банковского контроля и надзора. Необходимость в соответствующем комплексном рефор­мировании подходов к регулированию была обусловлена переходом к рыночной системе экономики и последую­щим формированием новой конфигурации банковской системы и рынка финансовых услуг. Данный этап раз­вития системы берет свое начало с 1987 г., когда все спе­циализированные государственные банки (внешнеэконо­мического, агропромышленного, строительного и иного назначения) стали постепенно преобразовываться в ак­ционерные общества. Кроме того, государство лишилось монопольного права на реализацию банковской деятель­ности в связи с легализацией коммерческой деятельности в финансовой сфере и последующему формированию частных коммерческих банков. В результате формирова­ния в 1988 г. обновленного Устава Госбанка, данному орга­ны были вверены функции основного регулятора банков­ской деятельности, включая право утверждения основных направлений деятельности, порядка предоставления отчетности и осуществления контрольно-ревизионных мероприятий специализированных банковских учреж­дений, а также контрольно-надзорные полномочия в от­ношении акционерных кредитных организаций в рамках учрежденного Управления по коммерческим банкам. Та­ким образом была сформирована современная конфигу­рация отечественной двухуровневой банковской системы - Госбанк (позднее Банк России) и кредитные организа­ции [3, с. 98-100].

В рамках основного регламентирующего норматив­но-правового акта в лице Закона РСФСР от 02.12.1990г. № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» Госбанк СССР был преобразован в Центральный банк РСФСР. Одновременно принимается Федеральный Закон от 02.12.1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятель­ности», определивший основные параметры функциони­рования кредитных организаций и аспекты взаимодей­ствия участников рынка банковских услуг с регулятором. В соответствии с новым правовым регулированием Банк России расширил спектр контрольно-надзорных полно­мочий, включая формирование и последующий контроль за соблюдением банками нормативов и процедур предо­ставления отчётности, за неисполнение которых предус­матривается введение таких санкций, как: штрафы, введе­ние временной администрации, проведения процедуры финансового оздоровления, санация и отзыв лицензии на право осуществление банковской деятельности^[1].

Наиболее значимым моментом для определения специфики деятельности, функций и правового статуса Банка России по праву следует считать принятие Феде­рального Закона от 10.07.2002г. № 86 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - Фе­деральный Закон «О Банке России»), который и сегодня является основным актом, регламентирующим порядок его деятельности. В рамках Главы Х настоящего нор­мативно-правового акта представлен полный перечень полномочий по банковскому регулированию и надзору. В результате упразднения в 2013 г. Федеральной службы по финансовым рынкам, в вышеуказанный закон были внесены существенные изменения, в частности добавле­ны Главы Х.1 и Х.1-1. В результате Банк России получил дополнительные контрольно-надзорные и регулятивные полномочия в сфере финансовых рынков и в националь­ной платежной системе^[2].

Последующие реформы, касающиеся правового по­ложения Банка России, лишь укрепили его позиции в качестве основного банковского контрольно-надзорного органа страны и «мегарегулятора» национальной эконо­мики. Так, в 2013 г. в его составе был создан Департамент по надзору за системообразующими кредитными орга­низациями. На настоящий момент в сферу такого специ­ального надзора ЦБ РФ входят более 200 банков, которые представляют значение на федеральном или региональ­ном уровне. В 2014 г. реформирование ст. 8 Федерального Закона от 02.12.1990 г. № 395-1 «О банках и банковской де­ятельности» позволило Центральному банку Российской Федерации осуществлять проверку личных данных, ква­лификации, деловой репутации и прочих сведений о ру­ководстве банков, руководителей служб по управлению рисками, внутреннего контроля и внутреннего аудита [6, с. 112]. Реформирование банковской сферы продолжается и сегодня, поэтому говорить о том, что надзорные полномочия Банка России достигли своего максимума и не бу­дут далее расширены, представляется преждевременным, особенно в условиях современных экономических реалий.

Таким образом, представляется возможным сделать вывод о том, что особенности контрольно-надзорной де­ятельности в РФ определяются спецификой соответству­ющих полномочий Банка России, который является ее основным субъектом. В связи с вышеизложенным, пред­ставляется необходимым более подробно рассмотреть правовой статус этого институционального элемента.

В ст. 1 Федерального Закона «О Банке России» содер­жится указание на то, что статус данного органа следует определять в соответствии с положениями настоящего закона, Конституции РФ и иных федеральных норма­тивно-правовых актов. Однако в указанных документах не содержится четкой формулировки правового статуса Центрального банка Российской Федерации, а лишь кос­венные факторы особого правового статуса настоящей сущности. В связи с этим представляется необходимым обратиться к позициям, разработанным на доктриналь­ном уровне. Нельзя не отметить, что единства по данному вопросу на настоящий момент в научной среде нет. Суще­ствуют следующие концепции статуса ЦБ РФ:

• Банк России как учреждение;
• Банк России как корпорация;
• Банк России как предприятие;
• Банк России как юридическое лицо публичного права;
• Банк России как специфический государственный орган;
• Банк России как субъект sui generis.

Так, рассмотрим позицию Я. А. Гейвандова, которым утверждается, что в перечисленных выше актах отсутству­ет четкое указание на место ЦБ РФ в системе государствен­ных органов и его статус. Интересно замечание исследова­теля о том, что ЦБ РФ, по своей характеристике, может быть отнесен как к органам федеральной исполнительной власти, так и к органам государственной власти. Также его следует рассматривать как юридическое лицо, которое является независимым и обособленным по отношению к иным органам, но при этом его имущество рассматрива­ется как федеральная собственность. Соответственно, дан­ным автором был выявлен ряд существенных противоре­чий между действующими нормами российского права, регламентирующими порядок функционирования Банка России [2, с. 17].

Определенного внимания заслуживает работа Ю. В. Красиковой, которой предлагается наиболее распростра­ненная сегодня точка зрения на статус ЦБ РФ. Исследова­тель определяет его как государственный орган, наделен­ный специальными властными полномочиями в сфере банковской и денежно-кредитной политики. По ее мне­нию, основная специфика правового положения Банка России заключается в том, что он входит в общую систему органов государственной власти, но при этом сохраняет особую специфику, которая позволяет говорить о его вы­делении на общем фоне [5, с. 58].

С указанной позицией соглашаются и другие спе­циалисты, отмечая, что главная функция данного органа состоит в исполнении конституционной обязанности по проведению эмиссии и обеспечении стабильности нацио­нальной валюты. Указанная особенность свидетельствует о том, что ЦБ РФ не следует относить ни к одной из ветвей власти. Некоторые исследователи выступают против та­кой точки зрения поскольку полагают, что единственный допустимый статус ЦБ РФ - это статус органа исполни­тельной власти [3, с. 56]. Однако последнее предположе­ние представляется необходимым оспорить, сославшись на положения Конституции РФ. Так, в ст. 75 основного за­кона содержится прямое указание на то, что Банк России является независимым от иных органов государственной власти, что означает, что он не может входить ни в одну из трех ветвей. В то же время нельзя отрицать тот факт, что ЦБ РФ частично выполняет те функции, которые относят­ся к ведению исполнительной власти. Так, в 2013 г. ему были переданы полномочия упраздненной Федеральной службы по финансовым рынкам. Все это порождает еще больше споров о правовой природе ЦБ РФ.

В определенном разъяснении также нуждаются осо­бенности, которые касаются не только публично-право­вого, но гражданско-правового статуса ЦБ РФ. В ст. 1 ФЗ «О ЦБ РФ» содержится указание на то, что он является юридическим лицом, но не раскрывается его организаци­онно-правовая форма, что также порождает дискуссии в доктрине. Так, существует мнение о том, что Банк России - это учреждение [1, с. 116; 2, с. 277-279]. Согласно тако­му подходу, правовая сущность ЦБ РФ заключается в том, что он является основным субъектом «денежных полно­мочий», которыми он был наделен по воле государства. Однако это не означает, что рассматриваемый орган вхо­дит в систему государственных органов с административ­ными полномочиями. В любом случае, указанный подход противоречит принципу независимости деятельности ЦБ РФ от государственной власти.

Также распространенным является подход, согласно которому Банк России является корпорацией [5, с. 21]. Однако, следует отметить, что указанная позиция уже была опровергнута на уровне Конституционного суда РФ. Суд объяснил свою позицию тем, что Банк России наде­лен определенными властными полномочиями, которы­ми не может быть наделена государственная корпорация как некоммерческий субъект права^[3].

Некоторые исследователи также рассматривают Банк России как предприятие [4, с. 139]. Данный под­ход заключается в том, что, будучи наделенным особыми управленческими функциями, Банк России одновремен­но является государственным унитарным предприятием. Однако к данному подходу также применим аргумент, аналогичный ранее приведенной позиции. Это объясня­ется тем, что Банк России имеет широкий круг властных полномочий, что не соответствует порядку функциониро­вания государственных предприятий.

Наиболее состоятельной в этой связи является по­зиция о том, что ЦБ РФ представляет собой субъект suigeneris, то есть особого рода [3, с. 332]. В соответствии с ней ЦБ РФ обладает настолько особой спецификой, что это не позволяет его относить ни к одной из существу­ющих в действующем гражданском законодательстве и иных актах организационно-правовых форм. Соответ­ственно, к нему должны применяться смешанные формы регулирования, сочетающие в себе черты государственно­го и частного.

Именно в этом заключается главная особенность фи­нансово-правового статуса ЦБ РФ. В связи с этим многими исследователями высказывается мнение о том, что ст. 48 ГК РФ следует дополнить такой формой, как «юридиче­ское лицо публичного права», под которым следует по­нимать организации, которые наделены государствен­но-властными полномочиями, но не являются при этом государственными органами в силу коммерческой спец­ифики. Помимо Банка России к таким органам предлага­ется относить Пенсионный фонд, Агентство по страхова­нию вкладов и т.д. [8, с. 6]. С указанной позицией можно согласиться в той мере, в какой юридическое лицо отно­сится к межотраслевому институту, а не только институту гражданского права.

Т. Э. Рождественской в связи с этим был проведен анализ основных признаков публичного юридического лица, разработанных Ассоциацией юристов России, по итогам чего она подтвердила их соответствие признакам Банка России. Так, юридическое лицо публичного права:

• учреждается государством;
• создается для осуществления конкретной публич­ной цели;
• основная цель носит некоммерческий характер, что не запрещает такому лицу совершать коммерческие операции, если они необходимы для достижения указан­ной цели;
• его деятельность имеет публичный характер, по­скольку реализуется им для обеспечения интересов граж­дан;
• функционирует в соответствии со специальным за­конодательством, в котором предусмотрен порядок его учреждения и ликвидации;
• приобретает право на имущество после внесения РФ имущественного взноса [8, с. 83].

Таким образом, следует сделать промежуточный вы­вод о том, что финансово-правовой статус Банка России представляет собой наличие у него определенных прав, обязанностей и полномочий в сфере финансов, которые формируются у него за счет закрепления соответствую­щих положений в действующем законодательстве РФ. Кроме того, такой статус, то есть его права и обязанности, должны быть направлены на обеспечение выполнения основных целей и функций, которые ставятся перед Цен­тральным банком в соответствии со ст. 3-4 Федерального Закона от 10.07.2002 г. № 86 «О Центральном банке Рос­сийской Федерации (Банке России)».

Для того, чтобы охарактеризовать статус Банка Рос­сии с публично-правовой и гражданско-правовой точки зрения, необходимо принимать во внимание, что он яв­ляется особым субъектом государственной власти, спец­ифика которого не предполагает возможным относить к его существующим категориям права. В связи с этим предлагается рассматривать Банк России в качестве юри­дического лица - субъекта публичного права, что одно­временно придает ему особый статус, не причисляющий его к органам государственной власти, а также указывает на его особую природу, которая подразумевает совмеще­ние признаков юридического лица и государственного органа.

На основании анализа действующих положений за­конодательства и подзаконных актов о статусе Банка Рос­сии, следует сделать вывод о том, что на официальном уровне он не относится законодателем ни к одной из су­ществующих ветвей власти, ни к органам государствен­ной власти, ни к юридическим лицам, которые создаются РФ для выполнения государственных функций. В связи с этим полагаем, что ЦБ РФ - это особый институт публич­ного характера, который, в силу специфики своего стату­са, не следует относить к государственным органам, хотя он наделен особыми полномочиями государственной власти по денежной эмиссии, обеспечению устойчивости российского рубля и национальной платежной системы, регулированию и контрольно-надзорной деятельности.