Российско-украинские отношения в настоящее время пе­реживают трудные времена. Свержение Президента Украины В.Януковича в феврале 2014 г., интеграция Украины с ЕС,

при­нятие в Российскую Федерацию Республики Крым 18 марта 2014 г., начавшийся в апреле 2014 г. вооруженный конфликт на востоке Украины, подписание Комплекса мер по выполнению Минских соглашений 12 февраля 2015 г. и Декларации Прези­дента РФ, Президента Украины, Президента Франции и Кан­цлера ФРГ в поддержку Комплекса мер по выполнению Мин­ских соглашений, последующее принятие антироссийских законодательных актов Украины и соответствующие действия и бездействия украинских властей (меры по запрету русского языка, погром российских банков, нападения на российские загранучреждения) стали предметом серьезных концептуаль­ных разногласий между Россией и Украиной.

Они, безусловно, требуют комплексного глубокого меж­дународно-правового анализа. Несмотря на всю сложность сложившейся ситуации, Россия и Украина продолжают оста­ваться участниками универсальных, региональных и двусто­ронних международных договоров, закрепляющих взаимные права и обязанности. При этом указанные события повлияли на статус ряда международных договоров с участием России и Украины (стали основаниями недействительности, прекраще­ния действия одних международных договоров) и могут при­вести к пересмотру других международных договоров.

Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной

Международно-правовой основой российско-украинских отношений является Договор о дружбе, сотрудничестве и пар­тнерстве между Российской Федерацией и Украиной от 31 мая 1997 г. (далее - Договор 1997 г.), прекративший действие До­говора между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 г.

Договор 1997 г. закрепляет, что Стороны строят отноше­ния на основе общепризнанных норм международного права, в которые включены принципы территориальной целостно­сти, нерушимости границ, права народов свободно распоря­жаться своей судьбой, соблюдения прав человека и основных свобод.

Следует отметить, что распад СССР привел к необходи­мости юридического осмысления последствий Закона о пере­даче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР от 26 апреля 1954 г. и особого статуса Севастополя. При этом в До­говоре 1997 г. нет специальных положений о Крыме. Вместе с тем 28 мая 1997 г. Россией и Украиной было подписано три со­глашения о Черноморском флоте, и еще одно 21 апреля 2010 г.^[ определивших статус Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины. Эти международные до­говоры доказывают правомерность его нахождения на терри­тории Украины в процессе самоопределения Крыма.

Договор 1997 г. пронизан обязательствами регулировать все спорные проблемы мирными средствами и сотрудничать в предотвращении и урегулировании конфликтов и ситуаций, затрагивающих интересы Сторон.

Договор предусматривает сотрудничество в различных областях: безопасности, прав человека, экономической, науки, техники, образования и культуры. В частности, в статье 12 До­говора 1997 г. закреплено обязательство Сторон гарантировать права национальных меньшинств и содействовать созданию равных возможностей и условий для изучения русского языка в Украине и украинского языка в России.

Особое значение имеет статья 6 Договора, согласно кото­рой каждая Сторона воздерживается от участия или поддерж­ки каких бы то ни было действий, направленных против дру­гой Стороны, и обязуется не заключать с третьими странами каких-либо договоров, направленных против другой Стороны. Ни одна из Сторон не допустит также, чтобы ее территория была использована в ущерб безопасности другой Стороны. Статья 13 Договора 1997 г. обязывает принимать эффективные меры для углубления экономической интеграции и воздержи­ваться от действий, могущих нанести экономический ущерб друг другу.

В рамках реализации Договора 1997 г. до 2013 г. Стороны заключили ряд существенных международных договоров в от­дельных отраслях, предусматривающих экономическую инте­грацию и тесное взаимовыгодное сотрудничество.

При этом Украина стала приоритетным партнером ЕС. 21 марта и 27 июня 2014 г. было заключено Соглашение об ас­социации между Европейским Союзом и его государствами - членами, с одной стороны, и Украиной, с другой стороны, имеющее углубленные политические, социальные и экономи­ческие цели, включая создание всеобъемлющей зоны свобод­ной торговли. Процесс ратификации Соглашения был завер­шен в июле 2017 г., и оно вступило в силу 1 сентября 2017 г. Части данного Соглашения стали временно применяться с 1 ноября 2014 г. Таким образом, сразу возник вопрос соотноше­ния (совместимости) обязательств Украины по данному Согла­шению и международным договорам в рамках СНГ.

Как следствие, Россия приостановила с 1 января 2016 г. действие многостороннего Договора о зоне свободной торгов­ли от 18 октября 2011 г. в отношении Украины⁴. Эта вынуж­денная мера России была обоснована как коренное изменение обстоятельств, которые были существенно важны для России при заключении данного Договора.

Договор 1997 г. вступил в силу 1 апреля 1999 г., заключен сроком на десять лет и предусматривает автоматическую про­лонгацию на последующие десятилетние периоды, если ни одна из Сторон не заявит другой Стороне о своем желании прекратить его действие путем письменного уведомления не менее чем за шесть месяцев до истечения очередного десяти­летнего периода. Следовательно, до октября 2018 г. Сторонам предстоит решить вопрос о целесообразности очередной про­лонгации Договора.

В последнее время отдельные политические деятели, как украинские, так и российские, предлагают предпринять шаги в отношении Договора 1997 г. Выдвигаются как совсем край­ние предложения - о денонсации (т.е. прекращении действия) Договора, так и более умеренные - о приостановлении дей­ствия Договора или отдельных статей Договора. Однако даже в ситуации таких серьезных разногласий России и Украины, очевидно, что Стороны понимают его фундаментальное взаи­мовыгодное значение.

Международно-правовые аспекты принятия в Рос­сийскую Федерацию Республики Крым

Принятие в Российскую Федерацию Республики Крым стало знаковым событием в истории международных отно­шений и международного права. Россия квалифицировала референдум в Крыму как реализацию принципа равноправия и самоопределения народов (один из основных принципов международного права). Украина квалифицировала эти собы­тия, а также вооруженный конфликт на востоке своей терри­тории как российскую агрессию и оккупацию.

Как известно, другие государства по-разному отнеслись к данной ситуации с учетом сложившихся в международной практике подходов решения данных вопросов, собственных интересов и особенностей их отношений с Россией и Украи­ной. Разделились и мнения представителей доктрины между­народного и конституционного права.

Правовые причины этих разногласий лежат в глубокой коллизии между двумя принципами международного пра­ва - принципа равноправия и самоопределения народов и принципа территориальной целостности государств, а также в различном толковании данных принципов в международ­ной практике. В одних случаях международное сообщество в целом толковало принцип самоопределения народов как включающий право на создание государства, в других - на­блюдались концептуальные разногласия внутри государства и между заинтересованными государствами (Нагорный Кара­бах, Приднестровье Абхазия, Южная Осетия, Косово, Катало­ния).

Принцип равноправия и самоопределения народов за­креплен в пункте 2 статьи 1 Устава ООН, Декларации о предо­ставлении независимости колониальным странам и народам (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1960 г.), Международных пактах о правах человека 1966 г., Деклара­ции о принципах международного права, касающихся друже­ственных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (резолюция Генеральной Ассам­блеи ООН от 24 октября 1970 г.), Заключительном акте СБСЕ 1975 г. В Декларации о принципах международного права за­крепляется, что создание суверенного и независимого государ­ства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом, яв­ляются формами осуществления этим народом права на само­определение.

Принцип территориальной целостности и его содер­жание сформулированы в Заключительном акте СБСЕ (акте межрегионального характера). Примечательно, что ни в Уставе ООН, ни в Декларации о принципах международно­го права (закрепляющей семь основных принципов между­народного права, являющихся взаимосвязанными, каждый из которых должен рассматриваться в контексте всех других принципов) данный принцип не указывается в качестве са­мостоятельного основного принципа. При этом в содержа­ние принципа воздержания от угрозы силой или ее приме­нения включено, что государство обязано воздерживаться от угрозы силой или ее применения с целью нарушения суще­ствующих международных границ другого государства или в качестве средства разрешения международных споров, в том числе территориальных споров, и вопросов, касающихся государственных границ. Каждое государство обязано воз­держиваться от каких-либо насильственных действий, лиша­ющих народы, о которых говорится в изложении принципа равноправия и самоопределения, их права на самоопреде­ление, свободу и независимость. Территория государства не может быть объектом военной оккупации, являющейся ре­зультатом применения силы в нарушение положений Уста­ва. Территория государства не должна быть объектом приоб­ретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения. Никакие территориальные приобретения, являющиеся результатом угрозы силой или ее применения, не должны признаваться законными.

Проведение референдума в Крыму с целью самоопреде­ления народа и нахождение на территории Крыма Черномор­ского флота в соответствии с действовавшими международны­ми договорами не могут квалифицироваться как применение силы и угрозы силой и, следовательно, как нарушение прин­ципа территориальной целостности.

Другая правовая причина разногласий - в различии меж­ду нормами национального права и международного права по вопросу самоопределения народов, провозглашения неза­висимости и выхода из состава государства. Конституции со­временных государств, столкнувшихся с этой проблемой, не предусматривали право административно-территориальных единиц на отделение. При этом в консультативном заключе­нии Международного Суда ООН о соответствии международ­ному праву односторонней декларации о независимости Ко­сово указано, что международное право не содержит запретов на декларации независимости.

Таким образом, Автономная Республика Крым в составе Украины и Российская Федерация de facto успешно исполь­зовали все возможности, предоставленные международным правом.

Важно также отметить, что референдуму в Крыму пред­шествовали меры, предпринятые Украиной, нарушающие права русскоязычного населения. Уважение прав человека, за­прет дискриминации по признаку расы, пола, языка и рели­гии - также общепризнанные принципы и нормы междуна­родного права. Украина является участником универсальных и региональных международных договоров в области прав че­ловека, в том числе Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств 1992 г., по которой сделала заявление о применении ее положений к русскому языку как региональ­ному языку этнических меньшинств Украины.

Грубые и массовые нарушения прав человека новой вла­стью Украины вполне юридически корректно квалифици­ровать как правовую основу для проведенного референдума. Ущемление прав русскоязычного населения путем принятия законодательных и иных мер является грубым нарушени­ем норм международного права и очевидной политической ошибкой Украины. Причем такие меры были усилены даже после 2014 г. (Закон Украины «Об образовании»).

Защита прав человека согласно действующему междуна­родному праву перестала быть сугубо внутренней компетен­цией государства, она является предметом международного сотрудничества. Обязательства государства в области прав че­ловека являются обязательствами по императивным нормам общего международного права (jus cogens) и любое государ­ство может потребовать их соблюдения и поставить вопрос о международной ответственности в случае их несоблюдения (erga omnes).

В. Д. Зорькин отмечает, что «во всех спорных случаях, когда на чаши весов кладется, с одной стороны, принцип тер­риториальной целостности государства, а с другой - принцип самоопределения народа, выбор должен склониться к тому варианту решения спора, который связан с наименьшими ущемлениями прав человека». В. Д. Зорькин полагает, что «если народ выразил свое волеизъявление мирным путем в надлежащих политико-правовых формах, то международное сообщество должно с этим считаться». Это является правовым подходом к решению проблемы и верным критерием для оценки очень сложных современных реалий.

В 2017 г. Украина обратилась в Международный Суд ООН с иском против России, обвиняя Россию в нарушении Между­народной конвенции о борьбе с финансированием террориз­ма и Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. МИД России расценил этот шаг как не имеющий целью урегулирование каких-либо разногласий - как поиск повода для обращения против Российской Фе­дерации в Международный Суд. Действительно, каждая из конвенций предусматривает право Сторон обратиться в Меж­дународный Суд. Однако, во-первых, спор должен касаться толкования или применения соответствующей конвенции (а очевидно, что предмет спора отличается от предмета данных конвенций), и, во-вторых, конвенции предусматривают обя­занность провести переговоры и прибегнуть к другим пред­усмотренным процедурам до обращения в Международный Суд.

Особенности правопреемства в связи с самоопределе­нием Крыма

Правопреемство государств означает смену одного госу­дарства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории. Правопреемство, в том числе в случае отделения части или частей территории госу­дарства, во многом регулируется международными обычаями которые были кодифицированы в Венской конвенции о право­преемстве государств в отношении договоров 1978 г. (вступила в силу в 1996 г.) и Венской конвенции о правопреемстве госу­дарств в отношении государственной собственности, государ­ственных архивов и государственных долгов 1983 г. (не всту­пила в силу). Обычно для регулирования соответствующих вопросов государство-предшественник и государство-право-преемник заключают специальные международные договоры, принимаются акты международных конференций. Однако при отсутствии желания сотрудничать по данному вопросу это становится невозможным. Тем не менее, это не является препятствием для применения в таких случаях общих правил правопреемства.

Указанные международно-правовые нормы являются важнейшими правовыми аргументами в ситуации с Крымом.

Правопреемство государств как таковое не затрагива­ет границ, установленных договором, а также обязательств и прав, установленных договором и относящихся к режиму гра­ницы (статья 11 Венской конвенции 1978 г.). Венская конвен­ция 1978 г. не затрагивает принципов международного права, утверждающих неотъемлемый суверенитет каждого народа и каждого государства над своими естественными богатствами и ресурсами (статья 13).

Согласно статьям 8 - 9 Венской конвенции 1983 г. переход государственной собственности государства-предшественника влечет за собой прекращение прав этого государства и воз­никновение прав государства-преемника на государственную собственность, которая переходит к государству-преемнику. «Государственная собственность государства-предшественни­ка» означает имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали согласно внутрен­нему праву государства-предшественника этому государству.

Таким образом, в 2014 г. de jure и de facto Россия стала государством-правопреемником в отношении Крыма. Право­преемство в отношении Крыма имеет, как минимум, две важ­нейшие правовые особенности.

Первая особенность состоит в том, что в данном процессе выделяется три юридические стадии.

Первая стадия - проведение общекрымского референду­ма 16 марта 2014 г. и принятие Декларации о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя (на ос­нове принципа равноправия и самоопределения народов). В этот момент юридически Республика Крым стала субъектом международного права. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 марта 2014 г. № 147 «О призна­нии Республики Крым» Россия признала Республику Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус, в качестве суверенного и независимого государства.

На второй стадии был заключен Договор между Россий­ской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Россий­скую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов от 18 марта 2014 г. (далее - Договор 2014 г.). Крым как субъект международного права прекратил существование, Россия стала правопреемни­ком и возникло два новых субъекта Российской Федерации. Примечательно, что согласно части 1 статьи 1 Договора 2014 г. Республика Крым считается принятой в Российскую Федера­цию с даты подписания настоящего Договора. При этом сам Договор временно применялся с даты подписания и вступил в силу 1 апреля 2014 г.

Статья 4 Договора 2014 г. закрепила, что пределы терри­тории Республики Крым и территории города федерального значения Севастополя определяются границами территории Республики Крым и территории города федерального значе­ния Севастополя, существовавшими на день принятия в Российскую Федерацию Республики Крым... Граница Республики Крым на суше, сопряженная с территорией Украины, явля­ется Государственной границей Российской Федерации. Раз­граничение морских пространств Черного и Азовского морей осуществляется на основе международных договоров Россий­ской Федерации, норм и принципов международного права.

Очевидно, что в связи с крайне противоречивыми по­зициями России и Украины относительно самоопределения Крыма ожидать заключения соответствующих международ­ных договоров между Россией и Украиной в настоящее не приходится.

Третья стадия - принятие норм российского законо­дательства для обеспечения образования новых субъектов Российской Федерации и их интеграции в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Рос­сийской Федерации. Для этих целей был принят Федераль­ный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и об­разовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Сева­стополя», действующий в настоящее время в редакции от 28 декабря 2017 г. В свою очередь, статья 3 данного Федерального конституционного закона полностью воспроизводит вышеука­занную статью 4 Договора 2014 г., регулирующую территори­альные вопросы.

Кроме того, Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Республики Крым и города федерально­го значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значе­ния Севастополя» установил особый правовой режим на тер­риториях Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Изменение правового статуса Крыма позволило России прекратить действие вышеуказанных международных догово­ров о Черноморском флоте, которые в свое время стали ито­гом урегулирования вопросов правопреемства в связи с рас­падом СССР.

Вторая особенность в том, что Крым представляет собой полуостров, окруженный морскими пространствами различ­ного правового статуса согласно нормам международного морского права. По общему правилу в таких случаях объектом правопреемства является не только территория полуострова, но и морские пространства, прилегающие к данной террито­рии (территориальное море, прилежащая зона, исключитель­ная экономическая зона, континентальный шельф). В соответ­ствии с российским законодательством территория субъектов Российской Федерации не включает указанные морские про­странства.

Следовательно, статус территорий новых субъектов Российской Федерации отличается от статуса морских про­странств, в отношении которых Россия осуществляет сувере­нитет, суверенные права и юрисдикцию в порядке данного правопреемства. Эта концепция также закреплена в Федераль­ном законе от 29 июня 2015 г. № 161-ФЗ «Об особенностях пра­вового регулирования отношений в сфере пользования недра­ми в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значе­ния Севастополя».

Договор между Российской Федерацией и Украиной о российско-украинской государственной границе от 28 января 2003 г. урегулировал прохождение российско-украинской го­сударственной границы от точки стыка государственных гра­ниц России, Украины и Беларуси до точки, расположенной на берегу Таганрогского залива.

В 2009 г. Международный Суд вынес решение по делу о делимитации морских пространств (Румыния против Укра­ины), в котором были определены координаты линии, раз­граничивающей континентальный шельф и исключительные экономические зоны двух государств в Черном море.

При этом вопрос делимитации морских пространств между Россией и Украиной не был урегулирован до 2014 г. Действующий Договор между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива от 24 декабря 2003 г. предусматривает, что Азовское море и Керченский пролив исторически являют­ся внутренними водами Российской Федерации и Украины; Азовское море разграничивается линией государственной гра­ницы в соответствии с соглашением между Сторонами; уре­гулирование вопросов, относящихся к акватории Керченского пролива, осуществляется по соглашению между Сторонами (статья 1). Однако достичь соглашения по предусмотренным вопросам не удалось, поскольку Украина добивалась того, что­бы ей отошло 2/3 Азовского моря. Россию такая позиция не устраивала, и она предлагала применить механизмы осущест­вления совместной деятельности.

Осуществление суверенитета и юрисдикции России в от­ношении морских пространств, прилегающих к сухопутной территории новых субъектов Российской Федерации, и ста­ло причиной дополнительных разногласий между Россией и Украиной. Особенно негативно Украина отнеслась к строи­тельству моста через Керченский пролив.

Как известно, 16 сентября 2016 г. Украина инициирова­ла арбитражное разбирательство в Постоянной палате тре­тейского суда против России по спору относительно прав прибрежного государства в Черном море, Азовском море и Керченском проливе в рамках Конвенции ООН по морскому праву. Очевидно, что существенным правовым аргументом для России в оспаривании юрисдикции арбитража должно является заявление, сделанное при ратификации данной Кон­венции. Россия в соответствии со статьей 298 Конвенции ООН по морскому праву не принимает предусмотренные в разделе 2 части XV указанной Конвенции процедуры, ведущие к обя­зательным для сторон решениям, в отношении определенных категорий споров. К таким спорам отнесены споры, связан­ные с толкованием или применением статей 15, 74 и 83 Кон­венции, касающихся делимитации морских границ; споры, связанные с историческими заливами или правооснованиями; споры, касающиеся деятельности по обеспечению соблюде­ния законов в отношении осуществления суверенных прав и юрисдикции и др. Важно и то, что Конвенция ООН по морско­му праву не регулирует вопросы правопреемства.

Данные международно-правовые аспекты должны учи­тываться при определении объема прав России в соответ­ствующих морских акваториях и развитии российского зако­нодательства. Заключение договора о делимитации морских пространств в связи с изменением статуса Крыма не представ­ляется возможным. Очевидно, это вопрос будущего.

В целом можно сделать вывод, что, несмотря на суще­ствующие проблемы отношений России и Украины, нормы международного права остаются их важнейшим регулятором.

ГЛИКМАН Ольга Владимировна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры международного права МГИМО (У) МИД России