В г. Мытищи Московской области состоялась научно­практическая конференция на тему «Эколого-правовые про­блемы устойчивого развития поселений».

№ 10 (65) 2013г.

Открывая конфе­ренцию, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП) доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, научный руководитель аспирантов и докторантов Евразийского национального университета им. Л.Н. Гумилева С.А. Боголюбов отметил актуальную проблему развития евра­зийских поселений - реализации конкурирующих норм гра­достроительной и экологической отраслей законодательства. Градостроительное законодательство не выделяется отдельно в Конституции РФ, представляя собой комплексное законода­тельство, главную роль в котором занимает именно экология. На практике нередко возникают трудности, связанные с нали­чием общих правовых институтов в градостроительном и зе­мельном законодательстве.

Декан гуманитарного факультета, заведующая кафедрой права Московского государственного университета леса, глав­ный эксперт Российского федерального центра судебной экс­пертизы при Минюсте РФ, доктор юридических наук, про­фессор Е.И. Майорова, проанализировав законодательство о городских лесах, отметила, что понятие «городские леса» является неопределенным и расплывчатым в лесном законо­дательстве России: Лесной кодекс РФ не содержит его опреде­ления, что создает условия для бесконтрольного и бессистем­ного использования городских территорий, занятых лесами. Одна из важнейших проблем лесного законодательства - неяс­ность процедуры перевода городских лесов из лесного фонда РФ в муниципальную собственность. В отношении лесов дей­ствует несколько иной порядок, отличный от закрепленного нормами ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», поскольку происходит передача не только земли, но и сложного дорогостоящего природного комплекса.

Природоохранный потенциал инструментов градостро­ительной деятельности, позволяющих обеспечить благопри­ятную окружающую среду и экологическую безопасность в евразийских поселениях, раскрыл ведущий научный сотруд­ник ИЗиСП, юрист-эксперт ЗАО «Группа компаний "ША- НЭКО"», кандидат юридических наук Н.В. Кичигин: им рас­смотрены документы градостроительного планирования и градостроительного зонирования, документация по плани­ровке территории, инженерные изыскания, экспертиза про­ектной документации и результатов инженерных изысканий. Так, посредством утверждения документации по планировке территории выделяются границы территории (земель) обще­го пользования, которые не подлежат приватизации, что обе­спечивает дополнительные гарантии защиты от застройки скверов, парков и других озелененных территорий, имеющих рекреационное значение. Основная функция документов - фиксация градостроительных решений и контроль за их ис­полнением; но данные инструменты могут использоваться как во вред природе, так и для ее защиты. Так вот, рано или поздно возникает закономерный вопрос: что приобрести – жалюзи или рулонные шторы, можно перейти по ссылке. Оба решения уникальны по-своему и обладают определенными преимуществами. Рулонные шторы или рулонные жалюзи начали использоваться в оформлении интерьера относительно недавно, однако уже приобрели заслуженную популярность и одобрение.

Ведущий научный сотрудник ИЗиСП, эксперт Совета Федерации РФ кандидат юридических наук Е.А. Галиновская посвятила свое выступление образуемым в границах города зонам рекреационного назначения и особо охраняемым при­родным территориям (ООПт), которые предусматриваются правилами землепользования и застройки. К таким зонам в городах относят создаваемые парки, зеленые зоны, скверы, го­родские сады. Земли ООПт, находящиеся в границах городов, отличаются от иных земель установлением наиболее строгого режима использования, предполагающего распространение запретов на осуществление определенных видов деятельности (строительство автомобильных дорог, трубопроводов, движе­ние и стоянка механических транспортных средств).

Анализ законодательства об обороте земель сельскохозяй­ственного назначения провел эксперт Башкирского земельно­правового центра, доцент Башкирского государственного уни­верситета, кандидат юридических наук Е.В. Балашов, который отметил, что приватизация земель сельскохозяйственного на­значения в РФ проходила в целом неравномерно и до сих пор остается не завершенной. Возникает ряд проблем, причины которых кроются в несовершенстве регионального законода­тельства об обороте земель сельскохозяйственного назначения. В связи с этим предлагается закрепить в Федеральном законе от 24 июля 2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» норму, которая содержала бы критерии, учиты­вающие рациональность использования земельных участков, выделенных органами местного самоуправления в счет невос­требованных земельных долей, при приобретении их сельско­хозяйственными организациями, фермерскими организация­ми.

Ведущий научный сотрудник ИЗиСП, эксперт Рослесхоза, кандидат юридических наук Ю.И. Шуплецова провела анализ регионального законодательства об охране городской растительности, где в настоящее время нет единого подхода к регулированию вопросов использования и охраны городской растительности, поэтому оно формируется в основном не как природоохранительное, а как административное или градо­строительное. Основные нормы направлены на правовое ре­гулирование формирования архитектурного облика городов и сосредоточены в нормативно-правовых актах по вопросам благоустройства.

доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина, доктор юридических наук В.С. Елисеев остановился на соотношении императивного и диспозитивно­го регулирования, оценив целесообразность и эффективность положений, содержащихся в Гражданском и Лесном кодексах. Несмотря на то что в России самые большие запасы леса, за­готовки его ниже, чем в Финляндии и Швеции; причина этому - в России многое уходит в теневой оборот. Возникшая нега­тивная ситуация с использованием лесов объясняется «наше­ствием цивилистики на лесное законодательство»; внедрение цивилистических начал в отношения, связанные с государ­ственной собственностью, порождает такое негативное соци­альное явление, как коррупция. В связи с этим надо четко про­писать права и обязанности чиновников, закрепление которых не позволит игнорировать государственные интересы. ЛК РФ является одним из немногих документов, который должным образом подходит к договорам с государственным участием. Это происходит посредством такой закрепленной в ЛК право­вой конструкции, как типовой договор.

Водные аспекты в установлении границ города анали­зировал старший научный сотрудник Института экономики РАН, кандидат юридических наук Л.Б. Шейнин: границы го­рода - это проблема не только земельного и лесного права, как традиционно было принято считать в литературе. Эти грани­цы требуют детального регулирования в Градостроительном и Водном кодексе. Дополнения должны быть внесены также в Гражданский кодекс, Устав внутреннего водного транспорта, в законы о рыболовстве и о полномочиях федеральных, регио­нальных и местных властей.

Продолжил дискуссию, рассмотрев водные объекты, на­ходящиеся на территории городов и в пригородных зонах, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук Д.О. Сиваков. Подчеркивая, что нет земель водного фон­да в городе, но водные объекты могут быть, он предложил зем­ли города, покрытые водой либо служащие берегом, выделить в особую «зону водохозяйственного использования», которая важна для крупных городов с обширными водными акватори­ями. Земли в границах пригородных зон, учитывая их роль в питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении государств евразийского континента, относятся и должны быть отнесены к землям водного фонда: на их территории распространен и представляет опасность захват береговых полос общего поль­зования физическими и юридическими лицами, водопотери из-за «дырявых труб», которые необходимо снижать.

Доцент кафедры экологического и земельного права МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук С.Н. Русин выявил негативную тенденцию невыполнения принятых фе­деральных целевых программ в области обеспечения эколо­гической безопасности, причем прекращение их исполнения санкционируется правительством. Состояние государственно­го планирования природообустройства поселений характери­зуется, с одной стороны, наличием разработанных документов стратегического планирования, а с другой - отсутствием кон­кретных целевых планов и программ, которые могут обеспе­чить реализацию документов первой группы.

Доцент Оренбургского государственного аграрного уни­верситета, кандидат юридических наук Н.П. Поставная, рас­крыв проблемы планового использования земель городских и сельских поселений, указала, что правовое значение градостро­ительного регламента состоит в возможности реально регули­ровать плановое использование участков. Органы публичной власти по-прежнему не желают регулировать строительство на землях населенных пунктов на основе правил землепользо­вания и застройки. Застройка директивными методами при­вела к тому, что микрорайоны поселений не обеспечены объ­ектами социальной, транспортной инфраструктуры.

Юрисконсульт ООО «Экология», доцент Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук И.А. Владимиров остановился на историческом опыте аграр­ных преобразований, коснувшись места в системе российского права отрасли аграрного права, которое в настоящее время находится в критическом положении. Назрела необходимость формирования нового правового института - аграрного пред­принимательства.

К опыту Украины обратилась в докладе, посвященном вопросам финансирования и экологии в сфере развития сель­ских территорий, младший научный сотрудник Института государства и права им. В.М. Корецкого Национальной акаде­мии наук Украины, кандидат юридических наук Е.А. Настечко, предложив способы улучшения природообустройства укра­инского села: обеспечение установки очистительных сооруже­ний на предприятиях, работающих на территории сельского поселения; строительство предприятий, способных перера­батывать отходы, образующиеся в результате деятельности сельскохозяйственных предприятий; обеспечение поддержки со стороны государства отечественных фермерских хозяйств; оптимизацию налогообложения фермерских хозяйств; при­оритетное предоставление плодородных земельных участков лицам, имеющим соответствующую квалификацию и технику для обработки таких земель.

Доцент кафедры международного и конституционного права Петрозаводского государственного университета, руко­водитель Сравнительно-правового центра лесопользования России и Финляндии, кандидат юридических наук Т.Ю. Оле­нина остановилась на эколого-правовых аспектах планирова­ния применительно к лесам. Основой лесного планирования является лесной план субъекта РФ, выступающий инструмен­том для управления в области использования, охраны, защи­ты и воспроизводства лесов; отмечено низкое качество лесных планов; несмотря на прогрессивность включения в них эконо­мической составляющей, лесные планы не соответствуют тре­бованиям, определенным типовой формой.

Заместитель заведующего отделом аграрного, экологиче­ского и природоресурсного законодательства ИЗиСП, канди­дат юридических наук Е.Л. Минина характеризовала право­вой режим содержания животных в городской среде. Группы домашних животных в законодательстве не выделяются и к настоящему времени отсутствуют специальные норматив­но-правовые акты, которые консолидированно охватывали бы все вопросы, связанные с порядком обращения с такими животными. Выделены проблемы, связанные с содержанием животных в городах: заразные болезни животных; случаи их агрессивного поведения; создаваемый ими шум, загрязнение улиц, парков, подъездов домов. Во многих муниципальных образованиях приняты нормативные акты, регулирующие от­ношения по поводу домашних животных (преимущественно собак и кошек), однако полномочия органов местного само­управления в сфере обращения с домашними животными за­конодательством не определены.

Доцент кафедры земельного и экологического права Са­ратовской государственной академии права, судья Двенадца­того арбитражного апелляционного суда, кандидат юридиче­ских наук Т.В. Волкова обратила внимание на возникающие в практике арбитражных судов споры относительно опреде­ления кадастровой стоимости земельных участков, которое должно осуществляться исходя из их наиболее эффективного использования, а не только целевого назначения.

Старший преподаватель кафедры экологического и при­родоресурсного права МГЮА им. О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук В.К. Быковский анализировал современные тенденции развития лесного законодательства, обратив вни­мание на принятие отдельных федеральных законов, игнори­рующих природоохранное законодательство, что ведет к нару­шению права граждан на благоприятную окружающую среду. Принимаются федеральные законы, устанавливающие изъ­ятия из общих правил (ФЗ от 8 мая 2009 г. «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество"»).

Доцент кафедры земельного и экологического права Са­ратовской государственной юридической академии, кандидат юридических наук Е.Ю. Чмыхало отметила, что требования экологического законодательства, соблюдение которых необ­ходимо в поселениях, в первую очередь направлены на охрану имеющего трансграничный характер атмосферного воздуха, которая обеспечивается не только размещением объектов, оказывающих негативное воздействие, в специальных терри­ториальных зонах, установлением санитарно-защитных зон, но и определением предельных параметров разрешенного использования, реконструкции объектов капитального строи­тельства в градостроительном регламенте.

Старший научный сотрудник отдела соблюдения и при­менения экологического законодательства и права Центра интерэкоправа Евразийского научно-исследовательского ин­ститута проблем права, кандидат юридических наук Н.И. Хлу- денева продолжила мысль об охране атмосферного воздуха, подтвердив тот факт, что значительная часть городского насе­ления находится под воздействием высокого уровня загрязне­ния этого компонента природной среды. Тенденция усиления загрязнения атмосферного воздуха в евразийских городах в обозримом будущем сохранится, поскольку потенциал са­мовосстановления природной среды городской территории невысок, а способы государственной охраны атмосферного воздуха малоэффективны. Однако, несмотря на жесткость требований законодательства в области охраны атмосферного воздуха, цели правового регулирования охраны этого компо­нента природной среды далеки от реализации.

Экономические аспекты были освещены в выступлении ведущего научного сотрудника Финансового университета при Правительстве РФ, члена Международной академии ре­гионального сотрудничества и развития, доктора экономиче­ских наук С.В. Макар, посвященном развитию методологии научных исследований в области устойчивого развития и при­менению ее к развитию поселений. Необходимо построение стратегии на региональном и муниципальном уровнях, для чего предлагается использовать методологию пространствен­ного анализа: ее суть - в моделировании взаимосвязей и вза­имодействий элементов пространства, в том числе уже суще­ствующих территориальных структур. Подход, связанный с выделением возможностей и рисков, позволяет учесть метод SWOT-анализа, который может быть эффективно использован для проектирования освоения территории.

Доцент кафедры экологического, трудового права и граж­данского процесса Казанского (Приволжского) федерального университета, юрисконсульт ООО «Аврора+», кандидат юри­дических наук Э.Ф. Нигматуллина отметила, что серьезной проблемой является абразия берегов водохранилища: основ­ными последствиями разрушения берегов являются выведе­ние из землепользования значительных площадей сельскохо­зяйственных и лесных угодий, развитие оползневой опасности на застроенных территориях. В связи с этим необходимо при­нять Концепцию благоприятного использования береговой полосы, что позволит обеспечить межотраслевое регулирова­ние комплексных отношений, связанных с вовлечением бере­говой полосы в рыночный оборот.

Финансовые проблемы развития населенных пунктов стали предметом анализа старшего научного сотрудника ИЗ- иСП, кандидата юридических наук О.А. Дементьевой, которая констатировала необходимость соответствующих финансовых средств для обеспечения развития любого публично-правово­го образования. Увеличив в результате последней реформы местного самоуправления количество муниципальных об­разований почти в два раза (более 24500) в основном за счет городских и сельских поселений, федеральный законодатель не закрепил за ними бюджетных источников, достаточных для исполнения законодательно установленных расходных обяза­тельств. Незначительный перечень налоговых доходов, отсут­ствие четких критериев выделения из региональных бюджетов финансовой помощи привело к тому, что бюджеты городских и сельских поселений составляют всего лишь 5,9% в общем объеме муниципальных бюджетов. Поэтому необходим воз­врат в федеральное законодательство таких понятий, как нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, мини­мальные государственные социальные стандарты исполнения вопросов местного значения.

Главный научный сотрудник НИИ Академии Генераль­ной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор, старший советник юстиции А.Ю. Винокуров коснулся спец­ифики осуществления прокурорской деятельности в обла­сти охраны окружающей среды, выполнения прокурорами полномочий, заключающихся в проведении надзора за ис­полнением законов в сфере природопользования. Одной из распространенных форм реагирования прокуратуры является направление требований в природоохранный орган о прове­дении проверки. В ряде случаев прокурор может вносить на рассмотрение в представительный орган собственный проект нормативно-правового акта (реализуется преимущественно на местном уровне). За 2011-2012 гг. в России выявлено более 300 тыс. нарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, одна треть из которых пришлась на на­рушения в области обращения отходов производства и потре­бления.

Проблемы устойчивого развития поселений в пределах Арктической зоны РФ как особой территории, отличающейся сложными природно-климатическими условиями, были ос­вещены старшим научным сотрудником ИЗиСП, кандидатом юридических наук В.А. Авхадеевым. Эти особенности предо­пределены вечной мерзлотой, разрушающим воздействием на природную среду нерационального использования и добы­чей полезных ископаемых.

Инспектор МВД Вьетнама, аспирант Российского уни­верситета дружбы народов Нгуен Куанг тьен рассмотрел дея­тельность такой региональной организации, как АСЕАН, чле­нами которой выступают государства Юго-Восточной Азии. Посредством этой организации осуществляется реализация Программы устойчивого развития городов на региональном уровне, что может способствовать формированию региональ­ных инициатив по разрешению глобальных экологических проблем.

Доцент Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук Р.Х. Гиззатуллин обратил внима­ние на проблемы энергосбережения и энергоэффективности, в частности при использовании люминесцентных ламп. По законодательству РФ сбор, накопление отработанных ртуть­содержащих ламп осуществляется юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе осущест­вляющими управление многоквартирными домами. Исполне­ние такой обязанности закрепляется за управляющими ком­паниями. Высказаны опасения о текущем состоянии контроля за соблюдением данных требований, которым в действитель­ности никто не занимается. В будущем продажи этих ламп будут расти, соответственно увеличится и количество отходов.

Научный сотрудник ИЗиСП М.В. Пономарев продолжил дискуссию об обращении с отходами производства и потре­бления, осветив осуществление полномочий в данной области органами местного самоуправления. Существует необходи­мость определения форм административного воздействия с их стороны на хозяйствующих субъектов в целях соблюдения экологических требований в сфере обращения с отходами производства и потребления.

Научный сотрудник ИЗиСП О.А. Золотова, анализируя обеспечение благоприятной окружающей среды на при- аэродромных территориях как разновидности охранных зон, указала на несогласованность норм Воздушного кодекса РФ и подзаконных актов в части определения порядка согласо­вания проектирования, строительства, развития городских и сельских населенных пунктов, строительства и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных объектов, объектов жилищного строительства в пределах такой территории.

Старшие научные сотрудники ИЗиСП, кандидаты юри­дических наук О.М. Сакович и В.П. Шрам представили особен­ности охраны окружающей среды поселений в таких европей­ских странах, как Чехия и Хорватия.

Научный сотрудник Центра интерэкоправа Евразийско­го НИИ проблем права, докторант PhD Казахстанско-Амери­канского свободного университета М.Н. Хасенова, анализируя уровень обеспечения населения Республики Казахстан питье­вой водой, подчеркнула, что проблема водообеспечения насе­ления остро стоит во всем мире, и Республика Казахстан не избежала этой глобальной проблемы. Это связано с тем, что стоки большинства крупных рек формируются за пределами Республики, в связи с чем началась масштабная модернизация водохозяйственного сектора.

Руководитель юридического отдела ЗАО «Кредит Евро­па Банк» К.С. Левашкина провела анализ судебного дела об отчуждении земельных участков в составе особо охраняемой природной территории - природного парка «Волго-Ахтубин- ская пойма», показала незаконность отчуждения (бесплатно или за плату) местной администрацией земельных участков, входящих в состав данного природного парка. Данный при­мер является не единственным, что говорит о незащищенно­сти должным образом ни законодателем, ни правопримени­телем особо охраняемых территорий регионального значения.

Младший научный сотрудник, аспирант ИЗиСП Е.С. Пышьева остановилась на проведении мелиоративных меро­приятий, которые могут осуществляться не только на землях сельскохозяйственного назначения, но и на землях населенных пунктов. Одной из главных функций мелиоративных меро­приятий в городах является предупреждение и ликвидация негативного воздействия вод и иных опасных явлений.

Главный правовой инспектор труда Удмуртской респу­бликанской организации защиты профсоюзов оборонной промышленности, ассистент Удмуртского государственного университета М.Б. Гусейнова затронула вопросы негативного воздействия промышленных предприятий на городские во­дные объекты и содержащиеся в них водные ресурсы, которое проявляется из-за подключения новых водопользователей, увеличения объемов сброса загрязненных и сточных вод, не­рационального использования водных ресурсов промышлен­ными предприятиями: надо включить в ВК РФ специальную статью о водопользовании в целях промышленного производ­ства, которая содержалась в ранее действовавшем ВК РФ 1995 г.

Младший научный сотрудник, аспирант ИЗиСП А.П. Ушакова раскрыла правовые признаки земель в составе тер­риторий общего пользования, выделила две группы призна­ков таких земель: «материальные» - нахождение земель или земельных участков в государственной или муниципальной собственности, наличие возможности общего пользования такими землями; «процессуальные» - принятие решения об установлении границ территорий общего пользования и о включении земель в эти границы.

Конференция показала актуальность и насущность пра­вовых проблем в сфере природообустройства поселений. Осо­бенностью ее стало то, что выступления на ней носили не толь­ко теоретический, но и практический, прикладной характер, давалась оценка проблемам с разных сторон, что во многом объясняется совмещением большинством докладчиков науч­ной, преподавательской деятельности с практикой. Показан национальный опыт правового регулирования, опыт госу­дарств - членов ЕС, азиатских государств.

Пышьева Е. С. – младший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, аспирант