ОБЗОР «КРУГЛОГО СТОЛА»: «ПРОБЛЕМЫ ГУМАНИТАРНОЙ ИНТЕРВЕНЦИИ И ЗАЩИТЫ ГРАЖДАН ЗА РУБЕЖОМ» (г. Москва, март 2009)
№ 8 (15) 2009г.
6 марта 2009 г. Институтом актуальных международных проблем Дипломатической академии МИД России совместно с Российской ассоциацией международного права было организовано заседание «круглого стола» на тему: «Проблемы гуманитарной интервенции и защиты граждан за рубежом».
Актуальность поставленных проблем определяется, прежде всего, изменившейся геополитической обстановкой в последние десятилетия XX – начало XXI столетия, вызванной участившимися случаями массовых и грубых нарушений прав человека в вооруженных конфликтах, с одной стороны, а также стремлением отдельных государств и военно-политических альянсов, под предлогом проведения «гуманитарной интервенции» с целью защиты жертв вооруженных конфликтов, оказать воздействие на правящие политические режимы, устранив последние или приспособив их к своим конъюнктурным интересам.
Очевидно, что такая порочная практика отдельных стран, осуществляемая в обход либо в отсутствии решений Совета Безопасности ООН существенным образом подрывает международный правопорядок и потому не может оставаться вне поле зрения юристов-международников на сегодняшний день.
Данная практика тесным образом связана с вопросом о случаях правомерного или неправомерного применения силы в международных отношениях, которые регулируются Уставом ООН.
Весь этот сложный комплекс проблем и вопросов и был поставлен на разрешение перед ведущими учеными юристами на «круглом столе».
В обсуждении проблемы приняли участие такие мэтры отечественной школы международного права как: А.К. Пушков, к.и.н., проф., директор Института актуальных международных проблем (ИАМП) Дипломатической академии МИД России; С.В. Черниченко, д.ю.н., проф., советник ИАМП; В.С. Котляр, д.ю.н., советник ИАМП; О.Н. Хлестов, Чрезвычайный и Полномочный Посол, проф., почетный доктор Дипломатической академии МИД России; Г.М. Вельяминов, д.ю.н., главный научный сотрудник ИГП РАН; А.Я. Капустин, д.ю.н., проф., декан юридического факультета РУДН; Б.М. Ашавский, к.ю.н., проф., ведущий научный сотрудник ИАМП; Г.И. Курдюков, д.ю.н., проф., заведующий кафедрой международного права юридического факультета Казанского государственного университета; Р.М. Валеев, д.ю.н., проф. юридического факультета Казанского государственного университета; Ю.Н. Малеев, д.ю.н., проф. МГИМО(У) МИД России; Е.Г. Ляхов, д.ю.н., проф. Московского университета МВД России; А.А. Моисеев, д.ю.н., руководитель Центра международного права и международной безопасности ИАМП.
Открывая заседание «круглого стола» проф. А.К. Пушков справедливо отметил динамику международных отношений во второй половине XX-го столетия, наметившийся переход послевоенной системы в новую систему международного права, формирование совершенно иной архитектуры международной безопасности, вызванной появлением новых очагов вооруженных конфликтов и «размораживанием» старых.
Он также сделал справедливое утверждение, что перед тем как спорить о проблемах использования вооруженных сил за рубежом, нужно договориться о понятиях: что представляет собой термин «гуманитарная интервенция», есть ли нормативной закрепление данного понятия, каковы доктринальные подходы к этому явлению на Западе и в России, какие рекомендации можно дать российскому руководству в связи с ситуацией в Абхазии и Южной Осетии.
После передачи ответственного слова участникам «круглого стола», первым выступил проф. С.В. Черниченко. Им было дано доктринальное определение понятия «гуманитарная интервенция» в западном варианте. В частности, согласно доктрине западноевропейских ученых и практике стран НАТО под гуманитарной интервенцией следует понимать – вооруженное вмешательство какого-либо государства или группы государств, направленное против другого государства, под предлогом защиты прав человека в этом последнем государстве (прежде всего, его граждан), причем без санкции Совета Безопасности ООН.
По мнению докладчика, Устав ООН не дает право государствам в одностороннем порядке прибегать к вооруженной силе при оценке нарушений прав человека в другом государстве.
Автор приводит пример, когда США в качестве меры по защите своих граждан зачастую использовали применение вооруженной силы в случаях интервенции в Гренаде в 1903 году и в Панаме в 1989 году.
Меры, принимаемые Совет Безопасности ООН на основании главы VII Устава ООН с целью пресечения нарушения прав человека не следует отождествлять с гуманитарной интервенцией, проводимой вопреки резолюциям Совета Безопасности и носящей скорее не гуманитарный, а интервенционистский характер. По нашему мнению, не следует также забывать и о ст.53 Устава ООН, где хотя и предусмотрено делегирование полномочий по проведению принудительных мер от Совета Безопасности ООН к региональным военно-политическим союзам, тем не менее, черным по белому сказано, что такие принудительные действия не предпринимаются без полномочий от Совета Безопасности.
Применительно к ситуации августовского конфликта, С.В. Черниченко отмечает неправомерность аргументации российского руководства, обосновывавшего вооруженное вторжение на территорию Грузии ссылкой на необходимость обеспечить безопасность жителей Ю. Осетии, имевших российское гражданство. По его мнению, правильнее было бы говорить о наличии права на сецессию у народа Ю. Осетии, вытекающее из Декларации о принципах международного права 1970 года. В этой связи Россия оказывала помощь народу Южной Осетии в порядке коллективной самообороны, т.е. в соответствии со ст. 51 Устава ООН.
С.В. Черниченко справедливо критикует заявление российских властей о факте агрессии Грузии против Южной Осетии. Ученый считает данное заявление не укладывающимся в рамки определения агрессии, закрепленной Генеральной ассамблеей ООН в Резолюции 1974 года. Применение вооруженной силы по отношению к физическим лицам не рассматривается в качестве агрессии, однако нападение на вооруженные силы государства является самой настоящей агрессией. Исходя из этого, докладчик полагает, что правильнее считать фактом агрессии – нападение вооруженных сил Грузии на миротворческих контингент России, а применение вооруженной силы грузинской стороной по отношению к народу Южной Осетии нужно квалифицировать как вооруженное нападение. Как справедливо замечает автор, последствиями признания того или иного юридического акта Советом безопасности ООН в качестве агрессии автоматически влечет включение механизмов проведения принудительных мер по отношению к агрессору, в то время как одностороння констатация потерпевшим государством факта вооруженного нападения на него дает право прибегнуть к вооруженной силе в порядке самообороны, не дожидаясь реакции Совета Безопасности ООН.
Частично соглашаясь с С.В Черниченко, В.С. Котляр взяв слово, отметил, что термин гуманитарная интервенция не всегда предполагает силовой характер. Иногда вмешательство в дела иностранного государства может носить юрисдикционно-правовой оттенок, когда Международный уголовный суд выдает ордер на арест главы того или иного государства, либо когда происходит рассмотрение ситуации о правах человека в той или ной стране в Комиссии ООН по правам человека, либо когда идет обсуждение вопроса в Совете Безопасности ООН.
Автор отмечает нормативное закрепление термина гуманитарная интервенция в резолюции, принятой на 60-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Суть ее состоит в том, что с момента принятия данного акта произошла легализация данной практики. Единственное ее требование – интервенция должна проводиться только с одобрения Совета Безопасности ООН.
Касаясь правовых аспектов грузино-югоосетинского конфликта, В.С. Котляр справедливо отмечает неправомерность нахождения российских вооруженных сил за пределами отведенной им зоны согласно выданному мандату СНГ, поскольку в этом случае пострадала территориальная целостность чужого государства. Как правило, утверждает ученый, миротворческий мандат не предусматривает применение оружия иначе как для самозащиты, поскольку задача миротворцев – разделять стороны конфликта. Поэтому продвижение вооруженных сил России вглубь грузинской территории шло вразрез с полномочиями миротворцев. Речь, не будем забывать, идет о территории чужого государства, подчеркивает автор.
После выступления В.С. Котляра, слово было предоставлено проф. О.Н. Хлестову. Выступая перед собравшимися, ученый, как и его коллега С.В. Черниченко указал на важный признак гуманитарной интервенции – ее противоправность, т.е. проведение в отсутствии санкции или решения Совета Безопасности ООН.
Касаясь вопроса защиты граждан за рубежом, он отметил некоторый пробел в международном праве, не позволяющим квалифицировать как акт агрессии применение вооруженной силы одним государством к иностранным гражданам, проживающим на его территории. Профессор, надеется, что в скором времени все-таки будет выработана норма, которая позволит признать право государства защищать своих граждан, находящихся за рубежом.
В обсуждении поставленной проблемы принял участие проф. Г.М. Вельяминов.
В своем выступлении автор затронул вопросы не столько самого понимания сути гуманитарной интервенцией, сколько причин, по которым в тех или иных странах случаются вооруженные конфликты и какие международно-правовые принципы не дают покоя противоборствующим сторонам.
Автор справедливо отметил, что подавляющее большинство конфликтов, а, следовательно, и гуманитарных интервенций в последнее время происходили на территории Юго-Восточной Европы и на Северном Кавказе. При этом, вооруженная нестабильность возникала преимущественно в случае стремления того или иного национально-этнического меньшинства создать свое собственное суверенное государство путем сецессии, апеллируя к принципу праву наций и народов на самоопределение. Материнское государство в этой связи считало процесс образования новых государств незаконным, не соответствующим нормам Основного закона и международного права. Зачастую третьи страны или группы государств под предлогом защиты прав народа на самоопределение осуществляли гуманитарную интервенцию и тем самым невольно, как считает проф. Г.М. Вельяминов способствовали сецессии, нарушая суверенитет государства-суверена.
Нечто похожее, вполне могло произойти и августовском кризисе 2008 года, как полагает автор. Такая проблема, по мнению проф. возникает вследствие противопоставления двух принципов как абсолютно противоречащих друг другу. Утверждая, что между ними нет и не может быть никаких противоречий автор рассматривает принцип территориальной целостности исключительно как запрет другому государству вмешиваться извне в процесс сецессии государственной территории. Иными словами, если происходит самоопределение народа «изнутри», самостоятельно, без помощи третьих сил, то постановка вопроса о нарушении территориальной целостности, а следовательно, и гуманитарной интервенции в корне не верна.
Мысль Г.М. Вельяминова развивает проф. Е.Г. Ляхов, дифференцируя право наций и народов на самоопределение как конституционно-правовой и как принцип международного права, закрепленный в Декларации о принципах. Международно-правовой принцип и конституционно-правовой принцип практически с одним и тем же наименованием – это вещи совершенно разные, считает исследователь.
Выступая перед собравшимися, декан юридического факультета РУДН, проф. А.Я. Капустин отметил отсутствие нормативного определения понятия вмешательства. По его мнению, на сегодняшний день существует лишь несколько резолюций Генеральной ассамблеи ООН, а они, как известно, носят характер рекомендательный, в которых идет речь о запрете интервенции и вмешательства во внутреннюю компетенцию государств. В его выступлении прозвучала фраза полной солидарности с предыдущими коллегами в части запрета применения силы в обход Устава ООН. Гуманитарная интервенция, полагает автор имеет место лишь в ситуации бездействия или беспомощности ООН, а также других региональных структур.
Касаясь защиты прав граждан за рубежом, автор выразил некоторый скепсис по отношению к предложению О.Н. Хлестова, касающимся признанием посягательств на граждан другого государства в качестве вооруженного нападения на само государство.
Определенный интерес у собравшихся вызвала точка зрения проф. Б.М Ашавского.
По его мнению, защита прав граждан за рубежом вытекает исходя из норм общего международного права, в частности: каждое государство обязано защищать на своей территории другие государства и их граждан от различного рода насильственных действий. Если же государство не выполняет эту обязанность, либо не в состоянии ее выполнить, то пострадавшее государство имеет право в порядке самозащиты осуществить такого рода действия. События, происходившие в августе 2008 года, вполне уписываются в данную концепцию. Грузия была обязана защищать как российских миротворцев, так и российских граждан, но вместо этого применило вооруженную силу. Поэтому Россия в данном случае имела право и применила меры самообороны в порядке самозащиты, согласно ст.51 Устава ООН.
Вопросам защиты государством прав своих граждан за рубежом также было посвящено выступление и проф. Р.М. Валеева. В озвученном им проекте статей Генеральной ассамблеи ООН о дипломатической защите граждан определено право государства требовать компенсации за международно-противоправное поведение другого государства в отношении его граждан, а также юридических лиц его национальности.
Но в качестве средств, подчеркивает докладчик, названы лишь дипломатические и иные мирные средства. Вооруженные способы вообще исключаются.
Проф. Ю.Н. Малеев предложил в формулирование концепции гуманитарной интервенции помимо силового аспекта включать и социальный, т.е. искоренение социальных причин, которые вызывают нарушения прав личности, что подразумевает, содействие социальному развитию страны, против которой совершена силовая часть гуманитарной интервенции, сохранение в ней войск до нормализации жизни в стране и создание условий для надлежащего управления.
В качестве правового обоснования защиты прав граждан за рубежом автор привел Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 7 июля 2006 года № 219-СФ «Об использовании формирований Вооруженных Сил РФ и подразделений специального назначения за пределами территории РФ в целях пресечения международной террористической деятельности».
С ним решительно не согласился В.С. Котляр, указав на то, что Совет Федерации правомочен лишь создавать механизмы для осуществления закона, а не решать вопросы о применении силы за рубежом. Закон, по его мнению, не дает России права отправлять войска в порядке превентивной самообороны, поскольку это противоречило бы международным договорам РФ и Уставу ООН. Ученый считает нецелесообразным юридически закреплять норму о защите государством своих граждан за рубежом, так как, применительно к России данное обстоятельство может сыграть злую шутку, поскольку огромное количество российских граждан проживает в странах СНГ и реакция этих государств на принятие данной нормы последует отрицательной.
Помимо собственно дискуссии, на заседании круглого стола были выработаны и документально закреплены экспертные рекомендации о противоправности гуманитарной интервенции и правомерности защиты граждан за рубежом в соответствии с международным правом.
Прежде всего, эксперты верно квалифицировали факт нападения Грузии на миротворческие силы России как агрессия, что полностью соответствует ст.3 (п. d) Резолюции 1974 года, обозначая один из вариантов вооруженной агрессии и, тем самым, вооруженного нападения.
Помощь России Южной Осетии, по мнению экспертов, может быть обоснована ссылкой на ст.51 Устава, предусматривающую коллективную самооборону, а не на защиту российских граждан, там проживавших. Эксперты определили применение вооруженной силы Грузии против Южной Осетии как вооруженное нападение на уже возникший субъект международного права, который вскоре был официально признан Россией.
Постоянные угрозы со стороны грузинского руководства, завершившиеся вооруженным нападением, дали народу Южной Осетии право на отделение от Грузии и образование своего государства, основываясь на принципе самоопределения народов, закрепленном в Уставе ООН. Действия грузинского руководства послужили причиной того, что принцип территориальной целостности в этой ситуации стал неприменимым.
Сопротивление, оказываемое нападающему государству, нет необходимости называть принуждением к миру. Это – реализация права на самооборону. Принуждение к миру – термин, который используют для характеристики некоторых мер, принимаемых по решению Совета Безопасности ООН.
Эксперты подтвердили, что применение вооруженной силы одним государством против граждан другого государства за пределами территории последнего ни согласно ст.3 определения агрессии, ни исходя из военной доктрины, не может квалифицироваться как вооруженное нападение, а, следовательно, агрессия. Тем не менее, посягательства такого рода на жизнь граждан государства не в меньшей степени угрожают его существованию, его суверенитету и независимости, чем посягательства на его территорию.
Устав ООН, по мнению ученых не дает права государствам в одностороннем порядке прибегать к вооруженной силе при оценке нарушений прав человека, которые якобы совершаются на территории другого государства. Государства могут поставить вопрос о таких нарушениях в ООН и в других международных организациях. Только если Совет Безопасности ООН устанавливает, что при нарушении прав человека создается угроза международному миру и безопасности, или совершен акт агрессии, или же имеет место любое другое нарушение мира, в том числе связанное с нарушениями прав человека, он может принять решение о применении вооруженной силы. Подобное решение не следовало бы считать правомерным вариантом гуманитарной интервенции, так как это вело бы к легализации указанного термина. Достаточно, согласно Уставу ООН, назвать его решением о применении принудительных или превентивных мер (действий) в соответствии, главным образом, со статьями 5, 39, 42 и 50 Устава.
В целом соглашаясь с рекомендациями, данными экспертами, Евразийский юридический журнал, считает некоторые их аргументы не совсем верными и требующими следующей корректировки.
Эксперты квалифицируют юридический факт применения вооруженной силы Грузией против Южной Осетии в качестве вооруженного нападения, т.е. агрессии, обосновывая свое утверждение существованием Южной Осетии de facto в качестве государства. Данный тезис не совсем верен, поскольку по нашему мнению речь следует вести по сути о государстве в процессе своего становления. Вооруженное нападение, т.е. агрессия, согласно легальному определению данному Генеральной ассамблей ООН предполагает применение вооруженной силы против вооруженных сил или территории другого государства.
Однако ни территория Южной Осетии, ни повстанческие силы югоосетинского народа не имели на тот момент юридической принадлежности к государству как субъекту международного права.
Для получения статуса субъекта международного права необходимо признание de jure, поскольку оно сопровождается установлением официальных отношений на уровне посольств, т.е. признающее и признаваемое государство рассматривают друг друга как субъектов международного права и могут осуществлять сотрудничество по всем направлениям, в том числе и в военной сфере. Конечно, отсутствие полного и безоговорочного юридического признания не лишает стороны вступать друг с другом в международные правоотношения, заключать международные договора, оказывать военную помощь, но в этом случае говорить об агрессии не представляется возможным, поскольку, повторяем еще раз, стороны не рассматривают друг друга в качестве государств, следовательно, субъектов международного права.
Отсюда квалифицировать вторжение грузинских войск на территорию Южной Осетии можно как «силовой способ восстановления контроля государства-суверена над своей территорией», что вполне допускается международным правом». Другое дело в том, какими средствами и методами осуществлялся такой способ по отношению к гражданскому населению, т.е. к не комбатантам. Об этом будет сказано чуть ниже.
Еще одно важное замечание состоит в том, что помощь России Южной Осетии эксперты обосновывают ссылкой ст.51 Устава ООН, где говорится о коллективной самообороне.
Но коллективная самооборона, согласно все той же статье имеет место в случае нападения на члена ООН. А Южная Осетия, как известно членом ООН не является до сих пор. Так о какой коллективной самообороне идет речь? Тут происходит небольшая путаница. Эксперты, на наш взгляд хотят применить норму о коллективной самообороне к ситуации вооруженного нападения на Южной Осетии. Но здесь данная норма не применима. Тогда следует говорить о вооруженном нападении на войска России, но это уже будет индивидуальная самооборона.
По нашему мнению, России следовало бы говорить о том, что она рассматривала на тот момент Южную Осетию в качестве воюющей стороны, с возможностью защиты интересов признающего (в данном случае интересов России по обеспечению безопасности своих граждан) на территории, контролируемой повстанцами (территория югоосетинского анклава).
Отсюда войска России, согласно выданному им мандату на проведение миротворческой операции оказывали противодействие грузинской стороне в нарушении норм международного гуманитарного права.
Иными словами следует всячески продвигать идею нарушения грузинской стороной ст.4 Дополнительного протокола II к Женевским конвенциям 1949 года, касающейся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера, которая обязывает стороны гуманно обращаться без всякой дискриминации по каким-либо признакам с не комбатантами, исключая убийства, причинение вреда здоровью, пытки, истязания, а также иные формы жестокого обращения. Кроме того, необходимо говорить, по нашему мнению и о нарушении ст.56 IV Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907 года, запрещающей преднамеренный захват и истребление образовательных и церковных учреждений – что как раз таки и было совершено с образовательной школой в г. Цхинвале.
Опираясь на вышеперечисленные правовые документы российское руководство, вполне могло бы выстроить аргументированную правовою позицию по данной проблеме, обосновав неправомерность так называемой «военной акции по восстановлению конституционного порядка на территории Южной Осетии», а не муссировать тезис о «варварской» агрессии и защите прав граждан за рубежом, имеющим мало что общего с реальной картиной с точки зрения международного права.
В целом подводя итоги круглого стола, д.ю.н. А.А Моисеев отметил разнообразность взглядов и точек зрения на поставленные проблемы. Он еще раз подтвердил слова предыдущих докладчиков об отсутствии в современном международном праве нормы-дефиниции «гуманитарной интервенции», а также критериев ее правомерного и неправомерного применения. Один факт, как считает ученый, не требует сомнения, а именно: само появление данного явления не должно остаться без внимания. Если концепция будет жить и дальше применяться во вновь возникших вооруженных конфликтах в будущем, то мировому сообществу придется сесть за стол переговоров и от одностороннего, зачастую «экстратерритоарильного» способа регулирования, какой избрали для себя США и страны НАТО, перейти к многосторонним, а если потребуется и к универсальным методам. Придется договариваться по всем вопросам. Между тем, ученый выразил некую обеспокоенность тем фактом, что если, дескать, все-таки появится норма права о возможности и правомерности гуманитарной интервенции в определенных случаях, то мировое сообщество может столкнуться со злоупотреблением права, когда не составит никакого труда под предлогом якобы защиты прав человека вторгнуться на территорию другого государства. Нам же остается лишь надеется, чтобы этого не произошло.
От редакции ЕврАзЮж хочется добавить, что как уже было отмечено вначале мир не стоит на месте, он меняется, изменяются формы и методы международного общения. Мы видим, как в результате вооруженных конфликтов появляются новые государства на международной арене, мы понимаем, что уже сейчас необходимо создавать «контуры» новой системы международной безопасности. Международное право тоже не должно стоять на месте, оно должно меняться вместе с отмиранием старых и появлением новых групп общественных отношений. Оно должно адекватно воспринимать современные вызовы и давать на них четкую и однозначную оценку. Не менее важным на наш взгляд, является создание действенных гарантий для соблюдения международных норм всеми субъектами права. Эти задачи, как нам видится, должны стать стержнем при переходе послевоенной системы международного права в систему международного права XXI столетия. Человечество, по заверению многих ученых вступило в новую эру своего развития – эру всеобщей нестабильности и глобальных потрясений. Наша же задача – не допустить развития сценария по самому худшему варианту.
