Рецензия на монографию Соколовой Н.А. Международно-правовые проблемы управления в сфере охраны окружающей среды:Монография / Отв. ред. д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ К.А.Бекяшев. – М.: Проспект, 2010. – 317 с.

№ 11 (18) 2009г.

Визитная карточка: Н.А.Соколова в 1998 г. защитила в МГЮА кандидатскую диссертацию на тему «Раз­витие принципов международного экологического права и проблемы их имплементации (на примере законо­дательства Российской Федерации)».

Сфера научных интересов: международное гуманитарное право и международное право окружающей среды.

В настоящее время Первый заместитель директора Института правоведения и доцент кафедры между­народного права МГЮА имени О.Е. Кутафина.

Монография доцента кафедры международного права Московской государственной юридической ака­демии имени О.Е. Кутафина, кандидата юридических наук Н.А.Соколовой касается международно-право­вых проблем управления в сфере охраны окружаю­щей среды. В своем предисловии к монографии про­фессор К.А.Бекяшев отмечает, что в названии работы необычным является термин «управление», во всяком случае, в советской и российской международно-пра­вовой литературе он до сих пор не применялся.

Только что вышедшая из печати монография (на титуле стоит год 2010) отличается новизной рассма­триваемых проблем. Особую актуальность новой, зна­ковой в отечественной международно-правовой науке монографии придает то обстоятельство, что в настоя­щее время система глобального управления в сфере охраны окружающей среды становится все более слож­ной. И если в плане содержания и многочисленности экологических проблем такую сложность, считает автор, можно оправдать, то с точки зрения мобильно­сти в принятии решений она весьма громоздка и не­достаточно эффективна. В связи с этим предлагаются разные пути реформирования универсального меха­низма международного управления в сфере охраны окружающей среды: от изменения мандата и статуса Программы ООН по окружающей среде до создания Всемирной организации по окружающей среде.

В условиях глобализации мировые экологиче­ские проблемы действительно становятся, как указы­вает автор, все более опасными и болезненными, по­скольку императив роста продолжает доминировать, интенсифицируются такие области, как транспорт и энергетика, которые весьма негативно воздействуют на окружающую среду, происходит одновременное увеличение бедности и богатства, снижаются способ­ности национальных правительств регулировать или другим образом справляться с проблемами экологи­ческого управления (С. 5).

Какие признаки характеризуют проблему охра­ны окружающей среды, по мнению автора рецензи­руемой монографии, в качестве глобальной?

В результате целенаправленных научных иссле­дований Н.А.Соколова приходит к следующим вы­водам.

Во-первых, окружающая среда объективно пред­ставляет собой целостную систему, образованную взаимосвязанностью и взаимозависимостью суще­ствующих экосистем.

Во-вторых, благоприятная окружающая среда - необходимое условие жизни всего человечества, и, следовательно, ее охрана должна рассматриваться как общий интерес и осуществляться на всех уровнях международного сотрудничества.

В-третьих, на современном этапе развития осу­ществляется активное правовое и организационное обеспечение международных отношений в сфере охраны окружающей среды.

В-четвертых, ухудшение состояния окружающей среды связано со многими факторами и достигает в отдельных районах катастрофического состояния, грозя экологическим кризисом.

В-пятых, вопросы охраны окружающей среды не могут рассматриваться автономно, вне связи с развитием международных отношений в иных об­ластях, управление которыми требует учитывать не­обходимость соблюдения экологических стандартов. Существует и обратная связь: проблема охраны окру­жающей среды находится во взаимосвязи с другими глобальными проблемами, а значит, несмотря на предметное различие, их влияние должно учиты­ваться при осуществлении международного управ­ления в сфере охраны окружающей среды.

В-шестых, охрана окружающей среды - сфера от­ношений, в значительной степени зависящая от взаи­модействия международного и внутригосударствен­ного права, которое в настоящее время находится только в начале пути непосредственного содержа­тельного согласования (постепенно происходит так называемая интернализация глобальных экологиче­ских интересов) (С. 40-41).

Монография состоит из введения, четырех фун­даментальных глав, заключения и приложения (пе­речень международных договоров в сфере окружаю­щей среды). Структура монографии представляется обоснованной, что позволило автору логично и по­следовательно раскрыть содержание темы.

Управление как процесс воздействия на объект для достижения определенных целей может осущест­вляться в различных системах, считает Н.А.Соколова. При рассмотрении в первой главе книги (С. 11-33) признаков и сущности международного управления отмечается, что международная система, частью ко­торой являются международные отношения в сфе­ре охраны окружающей среды, представляет собой особый тип социальной системы. Любая социальная система нуждается не только в поддержании своей жизнеспособности, но и в обеспечении прогрессив­ного развития. Эти цели достигаются посредством международного управления, осуществляемого на основе и с помощью международного права, которое в наши дни призвано выработать целостный взгляд на мир, требующий сочетания национальных инте­ресов с защитой окружающей среды.

Опираясь на свои многолетние концептуальные исследования, Н.А.Соколова приходит к выводу, что международное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность в целом, вся деятель­ность по целенаправленному воздействию со стороны субъектов международного права на международные отношения. Воздействие на отношения по использо­ванию природных ресурсов и охране окружающей среды должно осуществляться в соответствии с импе­ративными нормами общего международного права, прежде всего его основными принципами.

Актуализирует данную тему, по мнению автора новой книги, то обстоятельство, что признаки и сущ­ность международного управления предопределя­ются идеей сотрудничества государств и множества различных по природе субъектов в эпоху глобализа­ции, когда их объективная взаимозависимость посто­янно возрастает. Международное управление в сфере охраны окружающей среды предполагает интегра­ционный и межсекторный подход к международным экологическим проблемам, стратегическое планиро­вание, оценку достигнутых результатов и принятие решений о внесении корректив в процесс правового регулирования международных экологических отно­шений.

Отталкиваясь от вышеизложенной концепции, Н.А.Соколова считает, что международное управле­ние в сфере охраны окружающей среды является средством усиления эффективности функционирова­ния международной системы и достижения целей по обеспечению международного мира и безопасности. Международное управление как целенаправленное воздействие охватывает в целом процесс принятия решений, в первую очередь международно-правового характера - как правотворческих, проблему их им­плементации и выполнения международных обяза­тельств (С. 11).

Международное управление в сфере охраны окру­жающей среды автор рассматривает как вид между­народной управленческой деятельности, которая, в свою очередь, может осуществляться в различных об­ластях, к примеру, управление в области сохранения биоразнообразия, управление в области климатиче­ских изменений, управление в области обращения с опасными отходами и т. д. Международное управ­ление в отдельных областях окружающей среды ре­шает конкретные вопросы, связанные с сохранением и рациональным использованием ресурсов, защитой среды, обеспечением безопасности и т. д.

Основным способом такого управления Н.А.Соколова считает регулирование, посредством которого государства и созданные ими международ­ные организации и иные структуры формулируют правила, обязательные для выполнения субъектами, непосредственно занимающимися вопросами экс­плуатации природных ресурсов, или разрабатывают рекомендации, которые следует принимать во внима­ние, чтобы повысить эффективность режима охраны. Однако термин международное управление, кото­рый используется применительно к отдельной сфере как комплексу международных отношений, в данном случае образующих сферу охраны окружающей сре­ды, имеет более широкое содержание (С. 15).

Представляет научный интерес авторское опре­деление международного управления в сфере охра­ны окружающей среды как такого воздействия на международные отношения с целью достижения и сохранения благоприятного качества окружающей среды и тем самым обеспечения международной экологической безопасности, которое осуществляет­ся путем реализации определенных функций субъек­тами международного права.

Поскольку управление понимается как целена­правленное воздействие, очевидно, возникает необ­ходимость определиться с соотношением понятий международного управления и международного, в первую очередь, международно-правового, регули­рования (С. 19). Автор рецензируемой книги ссы­лается на мнение К.А.Бекяшева, который считает, что регулирование - часть управления, начальный его этап. Необходимо уточнить, что регулирование осуществляется не только на начальном этапе (в си­лу цикличности процесса управления), но вообще в процессе управления. Возможно, имелось в виду соз­дание нормативной, в том числе международно-пра­вовой основы управления.

Международное управление в сфере охраны окружающей среды долгое время осуществлялось исключительно на функциональной основе. Такой подход, по мнению автора монографии, сохраняется во многом в настоящее время. Современное развитие международных отношений порождает потреб­ность в международном управлении в форме, когда ни одно важное решение в экологической сфере не сможет приниматься, если оно не будет предусма­тривать интеграцию целого ряда функций (регули­рования, координации, прогнозирования) с целью их оптимального соотношения на основе использо­вания возможностей и пределов каждой из них, их непротиворечивого сочетания и взаимодействия. Безусловно, данное положение также представляет научный интерес.

Автор монографии отмечает, что международ­ное управление осуществляется в целях повышения эффективности сотрудничества государств. Между­народное управление в сфере охраны окружающей среды предполагает выработку и проведение в жизнь рациональной экологической политики, опреде­ленной государствами, которая бы отвечала интере­сам международного сообщества в целом. Именно поэтому международное управление в сфере охра­ны окружающей среды нуждается в определении глобальной стратегии, в рамках которой необходи­мо учитывать условия развития в каждой стране в процессе достижения единства целей всего между­народного сообщества. Особенно трудно находить правильные решения, когда интересы государств не совпадают, с одной стороны, по причине экономи­ческих различий, с другой стороны, по причине раз­личий во взглядах на механизмы и способы решения международных экологических проблем. Реализация международной политики в сфере охраны окружаю­щей среды требует согласованности действий, кото­рая реализуется именно посредством осуществления особого вида международной деятельности - между­народного управления (С. 29).

Н.А.Соколова особо отмечает, что проблемы международного управления в сфере охраны окру­жающей среды необходимо рассматривать в более широком контексте перехода к устойчивому разви­тию, в равной мере актуального для всех государств: каждое государство несет ответственность за свое собственное устойчивое развитие. Девяностые годы ХХ столетия можно было бы охарактеризовать как период поиска скорейшего и полного понимания концепции устойчивого развития, осознания важно­сти такого развития для всего человечества (С. 52).

Особый интерес представляет глава вторая «Международно-правовые основы управления в сфе­ре охраны окружающей среды». Исследователь увере­на, что, несмотря на тесную связь между признанием постоянного суверенитета над природными ресур­сами и принципом непричинения вреда за преде­лами национальной юрисдикции, следует обратить внимание на их параллельное развитие. Еще до про­ведения Стокгольмской конференции Генеральная Ассамблея ООН неоднократно обращалась к про­блеме суверенитета государств над природными ре­сурсами, прежде всего в плане защиты экономиче­ской самостоятельности развивающихся государств.

Поэтому не случайно принцип постоянного суве­ренитета государств над своими природными ре­сурсами рассматривается как один из специальных принципов международного экономического права (С. 112).

Автор дает принципиальную оценку фактам на­рушения Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» и международных договоров РФ, а также снижения продуктивности и ухудшения качественного состава видов живых ресур­сов, систематического загрязнения вод, покрываю­щих континентальный шельф, по вине пользователя, которые служат основаниями для прекращения про­мысла (С. 15). При разрешении на добычу ресурсов в исключительной экономической зоне государство исходит из полноты своей власти в вопросах управ­ления природными ресурсами, отмечает исследова­тель. Наиболее актуальным в этом смысле становится вопрос о сохранении и управлении теми ресурсами, которые в течение какого-либо времени оказываются в пространстве, не находящемся под юрисдикцией данного государства (С. 156).

Разрешение международных споров, затрагива­ющих вопросы охраны окружающей среды, безуслов­но, способствует укреплению международно-пра­вовой основы управления посредством формирова­ния практики применения норм международного права окружающей среды. Экологическая проблема­тика, пусть и весьма осторожно, обретает, считает ав­тор, реальные черты в деятельности международных судебных учреждений (С. 187).

Н.А.Соколова полагает, что решения Междуна­родного суда ООН в известной степени способствуют более широкому признанию обычаев в сфере охраны окружающей среды, и обращается для подтверж­дения своих мыслей к международной практике. В 2005 г. Международный суд вынес решение по делу, касающемуся вооруженных действий на территории Конго (Конго против Уганды). Дело продолжает на­ходиться в производстве в том смысле, что сторо­ны могут вновь обратиться в Международный суд с просьбой решить вопрос о возмещении, если они не смогут по нему достичь согласия (С. 193).

Споры, связанные с защитой окружающей сре­ды, а именно с сохранением и защитой морской среды, могут быть предметом рассмотрения в Меж­дународном трибунале по морскому праву (далее - МТМП), создание которого расценивается как новый этап в развитии международных судов и арбитражей (С. 196). МТМП может служить специализирован­ным международным судебным органом по рассмо­трению отдельной категории дел, связанных с защи­той и сохранением морской среды. Кроме того, с учетом особого круга субъектов, имеющих право об­ращаться в МТМП, разрешение споров в данной об­ласти, наверное, и далее будет иметь место, считает автор монографии, хотя трудно сказать, будет ли ко­личество таких споров увеличиваться именно в Три­бунале.

Во-первых, существует сложность и в целом «про­хладное» отношение к применению норм по защите окружающей среды, во-вторых, такие споры могут быть предметом рассмотрения другими международ­ными судебными органами, возможно, более автори­тетными. Не случайно в резолюции 2004 г. «Мировой океан и морское право», отмечая сохраняющийся и значительный вклад МТМП в мирное урегулирова­ние споров в соответствии с частью XV Конвенции 1982 г., Генеральная Ассамблея ООН воздает должное Международному суду за его важную и давнюю роль в деле мирного урегулирования споров, касающихся морского права (С. 204).

Несмотря на то, что Европейский суд по пра­вам человека обладает компетенцией рассматривать межгосударственные дела в плане исследуемого во­проса, автор рецензируемой монографии обращает­ся к нему как органу, рассматривающему индивиду­альные жалобы по защите прав человека (С. 204).

Как известно, право на благоприятную окру­жающую среду прямо не закреплено в Европейской конвенции по защите прав и основных свобод 1950 г. и протоколах к ней. Однако благоприятная окружа­ющая среда представляет собой неотъемлемую часть достойных условий жизни человека. Когда прини­малась Конвенция, проблемы охраны окружающей среды в контексте обеспечения прав человека еще не были осознаны международным сообществом, правовой подход к сфере отношений по охране окру­жающей среды между личностью и государством не был сформирован. Развитие международных от­ношений внесло свои коррективы, но по-прежнему практика Европейского суда по правам человека про­должает оценивать интересы по охране окружающей среды только в плане их воздействия на защиту права на уважение частной и семейной жизни, а также ува­жения прав собственности.

Особое внимание в рецензируемой монографии привлекает также положение о том, что охрана окру­жающей среды в условиях глобализации обусловли­вает необходимость в сильном многостороннем меха­низме управления. Система ООН как единое целое, функционирующее согласованно и целенаправленно, является тем механизмом, без которого в современ­ном мире управление немыслимо. Именно ООН обе­спечивает государствам платформу для обсуждения и решения наиболее критических международных проблем по охране окружающей среды: изменение климата, опустынивание, деградация экосистем, рас­пространение опасных химических веществ и др. Все более очевидно, что решение глобальных эко­логических проблем позволяет оценивать природо­охранную деятельность как одно из приоритетных, стремительно набирающих силу, направлений мно­гостороннего сотрудничества в рамках ООН. Между­народное управление в сфере охраны окружающей среды со стороны ООН должно осуществляться в со­ответствии с четко разработанным стратегическим курсом при эффективном распределении ресурсов и осуществлении контроля за таким управлением (С. 215).

Рецензируемая книга дает, как говорят в таких случаях, чрезвычайно много пищи для размышлений и по поводу других концептуальных положений меж­дународного права окружающей среды, например, относительно деятельности специализированных уч­реждений по управлению в сфере охраны окружаю­щей среды, совершенствования механизма между­народного управления в сфере охраны окружающей среды. Но, к сожалению, журнальная площадь не дает возможности для их рассмотрения.

Поэтому мы остановимся лишь на двух важных положениях заключительной части рецензируемой монографии. C концептуальной точки зрения вряд ли можно оспорить автора рецензируемой монографии касательно того, что глобальное управление в сфере охраны окружающей среды не подразумевает учреж­дения мирового правительства, но, конечно, в усло­виях продолжающейся экологической деградации актуализирует вопросы суверенитета. Основой такого управления является вера в то, что в настоящее вре­мя мир готов принять глобальную гражданскую эти­ку («global civic ethic»), сущностью которой являются ценности, объединяющие людей всех культурных, по­литических, религиозных или философских взглядов. Последнее слово в этих дебатах - за государствами, на которых как главных субъектах международного пра­ва лежит бремя ответственности за обеспечение благоприятного состояния окружающей среды и устойчивое использование природных ресурсов.

В заключении автор рецензируемой книги вы­ражает уверенность в установлении в международно­договорном порядке общей обязанности по охране окружающей среды. При этом она уточняет, что, ввиду отсутствия универсального договора по охране окружающей среды, такая общая норма формулиру­ется применительно к отдельным объектам окружа­ющей среды или в контексте решения определенной проблемы.

Обобщая все вышеизложенное, нельзя не отме­тить, что новая книга Н.А.Соколовой действитель­но является научным исследованием, выполненным на высоком теоретическом уровне. В книге заложены и разработаны основы нового подхода к изучению проблем, связанных с международно-правовой охра­ной окружающей среды на современном этапе.

Безусловно, рецензируемая монография являет­ся новой страницей в теории и практике отечествен­ного международного права.

Гаврилов Вячеслав Вячеславович, доктор юридических наук, профессор, декан международно-правового факуль­тета Дальневосточного государственного университета

Фархутдинов Инсур Забирович, доктор юридиче­ских наук, ведущий научный сотрудник сектора между­народно-правовых исследований Института государства и права Российской Академии наук.