Рецензия на рукопись учебного издания по программе учебной дисциплины «Административное право» под редакцией заслуженного деятеля науки России, доктора юридических наук, профессора Л. Л. Попова

Сформулировать проблему часто бывает важнее, чем найти ее решение. Умение ставить новые вопросы, видеть новые возможности, рассматривать старые проблемы под новым углом зрения требуют творческого воображения и приводит к подлинным успехам в науке.

А. Эйнштейн Res ipsa loquitur

№ 6 (73) 2014г.

     Профессорами Л. Л. Поповым и Ю. И. Мигачевым опу­бликовано немало научных трудов, включая многочисленные работы по истории и теории современной науки админи­стративного права. Ученые полагают, что административное право - важнейшая, ключевая отрасль правовой системы Российской Федерации, регулирующая особую группу обще­ственных отношений, складывающихся в области публич­ного (государственного) управления. Оно воздействует на те общественные отношения, которые возникают в процессе реализации одной из ветвей государственной власти России, а именно исполнительной власти. Как отрасль публичного права административное право обладает собственным пред­метом и методом: системой государственно-управленческих отношений и способами и средствами воздействия на них, по­скольку государственное управление реализуется через кате­гории публичных интересов, потребностей, целей, стимулов и норм, теоретическая значимость проведенного авторами исследования заключается в анализе генезиса и развития ин­ститута административного права в общественной жизни обще­ства как отрасли законодательства, как отрасли правовой науки и как учебной дисциплины. Но если административное право как совокупность юридических норм предписывает соответствую­щее поведение, то наука административного права исследует нормы административного права, классифицирует и система­тизирует их, объединяет в правовые институты и представляет в определенной системе. Наука административного права, по мнению авторов, выявляет эффективность административного законодательства и практики его применения, и более того, ее необходимо рассматривать как систему взглядов и представ­лений о государственно-правовом содержании процессов и явлений, складывающихся в различных сферах исполнитель­но-распорядительной деятельности государства. Кроме того, она раскрывает теоретические положения об отрасли адми­нистративного права и предмете ее регулирования.

Действительно, и это отмечают авторы в своем труде, наука как отрасль учебной дисциплины административного права исследует такие правовые проблемы, как сущность го­сударственного управления, его организация в различных об­ластях государственной деятельности, формы и методы его осуществления; административно-правовой статус органов ис­полнительной власти, граждан и организаций; прохождение государственной службы и статус государственных служащих; административный процесс и ряд других.

Нормативную основу науки и отрасли учебной дисци­плины административного права составляют Конституция Российской Федерации, законодательные и нормативные пра­вовые акты Российской Федерации, регулирующие различные стороны государственного управления. Теоретической осно­вой науки административного права являются философские и общесоциологические науки, теория права, а также работы общественных и зарубежных юристов прошлого: И. Канта, Ж.-Ж. Руссо, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Л. Штейна и др. Ме­тодологической основой работы авторов являются историче­ский, сравнительно-правовой, логический, формально юри­дический и другие методы научного исследования. Институт административного права вырабатывает конкретные пути оптимизации государственного управления, всего механизма административно-правового регулирования. Он тесно связан с другими отраслями правовой науки и отрасли учебной дис­циплины, прежде всего с теорией государства и права, консти­туционным правом, гражданским и трудовым правом и др., которые содержат общие базовые принципы для всех отрас­лей юридической науки.

Как отметил в своем Предисловии Ректор Университета имени О. Е. Кутафина профессор В. В. Блажеев, образование должно быть истинным, полным, ясным и прочным, поэтому издание настоящего учебника представляется актуальным, своевременным и важным в свете совершенствования админи­стративной реформы в России. Научный труд Л. Л. Попова и Ю. И. Мигачева выполнен с опорой на современные научные институты, нормативные и правовые акты в данной области, и будет очень полезен как для преподавателей административ­ного права по курсу бакалавриата, так для студентов данной специализации. Учебник подготовлен по учебной дисципли­не вариативной части и является основой образовательной программы Университета имени О. Е. Кутафина.

Действительно, в учебнике нашли свое отражение как общие положения об административном праве (его поня­тие, специфические признаки, отличающие его от других отраслей права), так и специальные административно-право­вые вопросы, непосредственно касающиеся государственного управления, субъектов административного права, поступле­ния на государственную службу, прохождения государствен­ной службы, правового статуса государственных служащих, обеспечения государственного контроля, административной ответственности и других вопросов административного права.

Авторы отмечают, что современное российское адми­нистративное право регулирует отношения, возникающие в процессе государственно-управленческой деятельности в различных сферах - экономики, социально-культурной и ад­министративно-политической. В связи с этим курс админи­стративного права, изложенный в учебнике, состоит из двух частей: общей и особенной.

В общей части курса (с. 6-338) особое место уделяется ана­лизу предмета и метода административного права, его особен­ностям и источникам. Особое внимание авторы уделяют во­просу развития в России административного права как науки. В этой части рассматриваются такие вопросы, как понятие, принципы и содержание государственного управления; соот­ношение государственного управления и исполнительной вла­сти; понятие административно-правовых норм и администра­тивно-правовых отношений; источники административного права; механизм и особенности административно-правового регулирования; административно-правовой статус субъектов административного права (граждан, органов исполнитель­ной власти, некоммерческих организаций, предприятий и учреждений, государственных служащих); административ­но-правовые формы и методы государственного управления; административное правонарушение и административная от­ветственность; правовые основы административно-процессу­альной деятельности, а также обеспечение законности в госу­дарственном управлении.

Особенная часть курса (с. 341-553) посвящена вопросам организации и функционирования государственного управ­ления в сфере экономики, социально-культурной и админи­стративно-политической деятельности, где авторы особо от­метили, что основным объектом государственного управления является общество. Главная цель управленческого воздействия - обеспечение необходимого прогрессивного развития обще­ства, создание благоприятных условий его жизнеобеспечения. Элементы объекта государственного управления связаны меж­ду собой как составные части одного целого и представляют собой отдельные сферы жизнедеятельности общества. Именно с ними мы связываем наиболее удачную типологию элементов объекта государственного управления - это экономика, соци­ально-культурная и административно-политическая сферы.

Важнейшая разница субъектов и объектов государствен­ного управления состоит в их функциональном предназначе­нии: если органы государственной власти имеют соответству­ющую иерархию, вертикаль власти, то эти показатели для общества не характерны. Здесь преобладают горизонтальные, диспозитивные отношения.

Кроме того, отмечают авторы, в последние годы все чаще употребляется термин «гражданское общество», под которым мы понимаем систему институтов самоуправления, придаю­щих свободной деятельности человека созидательный смысл. Гражданское общество - совокупность относительно независи­мых от государства общественных институтов, выражающих и защищающих интересы граждан. Степень развития граждан­ского общества является показателем зрелости всего государ­ства.

Значение для России гражданского общества состоит в том, что оно разрушает монополию государства на власть, уравновешивает государственную власть с властью частных лиц и независимых организаций. Гражданское общество по отношению к государству должно использовать весь арсенал компенсаторных средств в виде создания независимых обще­ственных организаций, массовых общественных движений, независимых СМИ. В конечном итоге это приводит к измене­нию государственной политики или созданию новых законов, заимствованию властными структурами демократических принципов, методов, к усилению контроля за соблюдением государственными органами и их представителями правовых процедур и права.

Важной характеристикой гражданского общества, и это особо отмечают авторы в своем труде, является эффективность его взаимодействия с государствам. В основу взаимодействия положена конституционная норма: носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст.3, ч.1 Конституции Российской Федерации). Стратегия взаимодействия состоит в том, чтобы государство максимально вовлекало общественные институты в управление государством, в его реформирование.

Основной субъект гражданского общества - человек, его права и свободы. Именно они составляют основу современно­го понимания гражданского общества и нашли свое отраже­ние, например, в теории общественного договора. Содержа­ние этой теории состоит в том, что от природы люди равны и нет естественных оснований для деления их на группы и сословия для специальных властных полномочий. Именно на­род является носителем суверенитета и единственным источ­ником власти. Государство подчиняется законам, являющимся выражением воли всего общества. В случаях нарушения усло­вий общественного договора властью народ вправе бороться за свои политические свободы. Общественный договор отражает признание всеми общих правил общежития, которые должны выполняться.

Гражданское общество в современной России должно взять на себя решение части социальных проблем, освободив от них государство, смягчив при этом социальную напряжен­ность. Давно было замечено, что свободы, частная собствен­ность и справедливые законы составляют основу гражданского общества. При этом большая часть собственности зиждется на договоре, формальности которого твердо определены.

Гегель подчеркивает, что справедливость составляет не­что великое в гражданском обществе: хорошие законы ведут к процветанию государства, а свободная собственность есть ос­новные условия его блеска.

Учебник хорошо проработан с научной точки зрения. Ма­териал, изложенный в учебнике, позволяет на высоком уровне изучить вопросы государственного управления, государствен­ной службы, административной ответственности, админи­стративного процесса, а также иные институты администра­тивного права.

Учебник имеет четкие разделы; последовательное, ло­гически выверенное, лаконичное изложение тем, в свете дей­ствующего законодательства, имеющего большой динамизм. Это позволило авторам учебника достаточно полно осветить актуальные вопросы современного развития институтов адми­нистративного права.

Очевидным достоинством рукописи учебника является простота и доступность материала для понимания. Это об­стоятельство является чрезвычайно важным для образователь­ного процесса в целом, так как учебный материал рассчитан прежде всего на студентов, аспирантов, работников правоох­ранительных органов.

Учебник имеет гриф «допущен Учебно-методическим объединением по юридическому образованию вузов Россий­ской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности и направ­лению подготовки юриспруденция и предназначен для сту­дентов, изучающих учебную дисциплину «Административное право» и обучающихся по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»). Од­нако, как любое творческое исследование, представленная на рецензирование рукопись учебного издания по программе учебной дисциплины «Административное право» имеет ряд недостатков, на которые необходимо обратить внимание в бу­дущем.

По мнению рецензента, в любой научной деятельности есть два взаимосвязанных направления: фундаментальные инновационные исследования и прикладные разработки по практической реализации фундаментальных достижений. Между ними нет «китайской стены», они взаимосвязаны и взаимопроникают друг в друга. Результаты фундаментальных исследований могут иметь прикладное применение, а при­кладные разработки - дать толчок новым фундаментальным изысканиям и их уточнениям.

Поэтому говоря о состоянии науки административного права в современных условиях, следует сказать, что оно связа­но с кардинальным обновлением, происходящим в настоящее время конституционным закреплением разделения властей, переосмыслением и реформированием ее традиционных институтов, постановкой вопросов о необходимости новых правовых институтов. В связи с этим возникает необходимость разработки более углубленных теоретических основ админи­стративного права, от правильного анализа которых зависит будущее данной отрасли права, а это значит: во-первых, что одной из ключевых проблем в науке административного пра­ва является проблема анализа сущности государственного управ­ления и его соотношения с категорией исполнительной власти, закрепленной в Конституции Российской Федерации. Следует иметь в виду, что власть - исключительно сложное и много­аспектное явление. Современная философия, политология и социология исследуют власть как общесоциологическую категорию, выделяя при этом субстанциональные основания властных отношений и их существенные признаки, выражаю­щиеся в любом типе, виде и форме власти и придающие ей объективно-закономерный характер. Тема исполнительной власти авторами исследована явно не достаточно. Отсутствует интегральный взгляд на данную категорию, не выявлены осо­бенности данной ветви власти.

Заслуживает внимания авторов учебника и всех уче- ных-административистов категория «единая система испол­нительной власти», о которой говорится в части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации. Эта система образует­ся федеральными органами исполнительной власти и орга­нами исполнительной власти субъектов Федерации, а также исполнительными органами местного самоуправления. Для понимания соотношения категории «государственного управ­ления» и «исполнительной власти» весьма важным представ­ляется дальнейшее научное исследование исполнительной власти, ее сущности и основных черт.

Кроме того, нуждается в новом освещении и вопрос о предмете административно-правового регулирования с уче­том включения в него общественных отношений, возникаю­щих в сфере применения административных регламентов, административного принуждения, в частности, мер админи­стративной ответственности за совершенные административ­ные правонарушения, административной юстиции;

во-вторых, в стране осуществляется административная ре­форма, связанная с реорганизацией государственного управле­нии, и прежде всего исполнительной власти, как федеральной, так и субъектов Российской Федерации. Целью этой реформы, по мнению рецензента, является простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отноше­ний между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российском Федерации, исполнительными органами местного самоуправ­лении, между государственными органами и хозяйствующи­ми субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией и децентрализацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.

Сегодня проведена большая работа по анализу, оценке и упорядочению функций федеральных органов исполнитель­ной власти. Сформирована новая система федеральных орга­нов исполнительной власти, которая включает министерства, разрабатывающие государственную политику в соответству­ющей сфере и осуществляющие нормативно-правовое регу­лирование, федеральные агентства для оказания публичных услуг, федеральные службы, и положения о них. Изменяется законодательство, определяющее государственное управление на уровне субъектов Российской Федерации, а также админи­стративные отношения между федеральным центром и реги­онами.

В настоящее время, по мнению рецензента, требуется на­учный анализ полученных результатов, а также научная про­работка дальнейших направлений реформирования государ­ственного управления в России;

в-третьих, в Российской Федерации продолжается рефор­ма государственной службы. Роль государственной службы в стране очень велика, и это особо отражено авторами в своем научном труде, однако развитие представлений о системе ор­ганов исполнительной власти, повышение эффективности их деятельности, оптимизация компетенции и административ­но-правового статуса в целом невозможны без параллельного совершенствования законодательства о государственной служ­бе, и прежде всего - без четкого законодательного закрепления этого понятия. Требует дополнительной научной проработки и вопрос о таких видах государственной службы, как «военная служба» и «правоохранительная служба» и их особенностях;

в-четвертых, актуальной и сложной для науки админи­стративного права является проблема административно-пра­вового регулирования в экономической сфере.

В современных условиях, как предлагают авторы, при переходе к новой экономической системе концепция государ­ственного управления, базировавшаяся на едином производ­ственно-хозяйственном комплексе, устарела и должна быть коренным образом пересмотрена. Развитие рыночной эконо­мики потребовало создания соответствующей правовой базы. При этом следует отметить, что современное государствен­ное управление экономикой проявляется не столько в форме прямого командного воздействия, сколько в других формах, к которым относятся, в частности, регулирование деятельности хозяйствующих субъектов; стандартизация продукции, работ, услуг; осуществление контрольно-надзорных функций. Эти формы можно отнести, считает рецензент, к разновидности государственного управления - к сфере государственного регу­лирования. В то же время в Российской Федерации сохраняют­ся отрасли хозяйства, где сохраняются функции государствен­ных органов по управлению хозяйствующими субъектами (государственные корпорации), в частности, атомная энерге­тика, производство военной продукции, авиа- и судостроение, а также ряд других;

в-пятых, актуальной в административном праве остает­ся проблема общественного порядка, требующая в условиях функционирования всех форм собственности более глубокого изучения и понимания, что недостаточно отражено в научном труде.

Этот порядок не возникает спонтанно, в силу одного фак­та существования рыночных отношений, но устанавливает­ся при активной и разумной государственной деятельности, поддержке соответствующих органов. Предпринимательская деятельность, развитие любых форм собственности возмож­ны при условии того, что государство обеспечивает порядок и общественную безопасность, защищает бизнес от коррупции, рэкета, рейдерства, недобросовестной конкуренции, обеспе­чивает личную и имущественную безопасность и прочее.

Вместе с тем, по мнению рецензента, экономический по­рядок предполагает для предприятий и объединений всех форм собственности четкие юридические правила, в преде­лах которых они обязаны действовать. Эти правила должны исключать действия хозяйствующих субъектов, направленные во вред интересам потребителей и государства, а также пред­усматривать за совершение таких действий юридическую от­ветственность;

в-шестых, в настоящее время актуальна проблема адми­нистративно-правового регулирования миграционных про­цессов. Эта проблема требует, по мнению рецензента, на­учного осмысления. Однако специальных работ по данной проблематике написано крайне мало. Между тем в этой обла­сти немало вопросов, связанных с более точным определением таких понятий, как «беженец», «вынужденный переселенец», с контролем над миграционными процессами, компетенцией МВД России и других государственных органов в этой сфере. Нерешенными остаются теоретические вопросы о связи ми­грационных процессов с правами граждан, в частности, с их правом на свободу передвижения и выбор места жительства и рядом других;

в-седьмых, острейшей становится научная и учебная про­блема, связанная с административным процессом, его по­ниманием, соотношением с административной юстицией и административным судопроизводством, а также проблема административной деликтологии, обусловленной огромным масштабом административных правонарушений. Подготов­ленные представителями науки и практики проекты соот­ветствующих законодательных актов пока остаются без своего разрешения.

Представляется, что если любая наука, в том числе и наука ад­министративного права, может развиваться на трех основополага­ющих постулатах: что было, что есть и что будет, то новое поколе­ние ученыхадминистративистов в своих исследованиях не может не обращаться к трудам таких видных ученых, как С. С. Студени- кина, И. Н. Ананова, А. Агапова, Ц. А. Ямпольской, Г. И. Петрова, Л. Л. Попова, Б. В. Россинского, Ю. М. Козлова, В. Н. Манохина, Ю. И. Мигачева, Н. Г. Салищевой, Б. И. Лазарева, М. И. Еропки­на, Д. Н. Бахрах, Ю. Н. Старилова и других. Их идеи, концепции, предвидения образуют тот научный фундамент, который делает возможным решение сегодняшних актуальных проблем науки ад­министративного права.

По мнению рецензента, авторами были рассмотрены ос­новные вопросы истории развития этой отрасли права и тео­рии административно-правового регулирования: содержание публичного и государственного управления; сущность и ос­новные признаки исполнительной власти; предмет и методы регулирования; нормы и отношения; субъекты, реализующие установленный законодательством правовой статус; органы исполнительной власти; государственные служащие; формы и методы управленческих действий; административный про­цесс.

И главное: работа, научным редактором которой высту­пил профессор Л. Л. Попов, несомненно - высокий теорети­ческий, методологический, научный и практический уровень, который восполнит дефицит научной информации и научной дисциплины.

Прав был И. Кант, сказавший, что два человеческих изо­бретения можно считать самыми трудными, а именно: искус­ство управлять и искусство воспитывать.

Л. Л. Попов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки России. Ю. И. Мигачев, доктор юридических наук, профессор.