Рыбный промысел должен быть законным, сообщаемым и регулируемым. Рецензия на книгу А.А. Крайнего и К.А.Бекяшева: Международные проблемы борьбы с ННН промыслом и право (Москва. Издат. ВНИРО .2012. – 360 с.)
№ 1 (56) 2013г.
В 2012 году вышла в свет книга «Международные проблемы борьбы с ННН промыслом: политика и право», подготовленная известными специалистами в области международного морского права – Андреем Анатольевичем Крайним и Камилем Абдуловичем Бекяшевым. Это первое в отечественной науке фундаментальное исследование международно-правовых проблем сотрудничества по борьбе с незаконным, несообщаемым и нерегулируемым (далее ННН) промыслом, масштабы которого создают серьезную угрозу экономическим, социальным и экологическим интересам, подрывая возможности устойчивого рыболовства. Усилия по борьбе с ННН промыслом, по сути, инкорпорируются в общую политику по обеспечению устойчивого развития. В Итоговом документе Конференции РИО+20 «Будущее, которого мы хотим», государства признали, что ННН промысел «лишает многие страны критически важного природного ресурса и продолжает представлять угрозу их устойчивому развитию». Требуются эффективные и скоординированные меры, которые должны осуществляться в соответствии с принципами международного права всеми участниками, способными предотвращать ННН промысел: прибрежными государствами, государствами флага, государствами порта…, а также сотрудничество с развивающимися странами с целью систематического выявления потребностей и наращивания потенциала, включая поддержку систем мониторинга, контроля, слежения, обеспечения соблюдения и приведения в исполнение (п. 170).
Четыре главы монографии создают целостное представление о системе борьбы с ННН промыслом: раскрывается его понятие (глава 1); анализируются международные договорные и институциональные механизмы по борьбе с ННН промыслом (глава 2); критикуются суда под «удобными» флагами в качестве основных участников ННН промысла (глава 3); осуществляется поиск эффективных средств предотвращения ННН промысла, основным из которых выступает контроль судов в портах (глава 4). Богатая библиография и приложение, содержащее новейшие источники по рассматриваемой проблеме, придают исследованию необходимую завершенность и иллюстративность.
ННН промысел представляет серьезную угрозу, подрывающую «национальные и международные меры по сохранению рыбных запасов и управления ими» и ведущую к истощению ресурсов (с. 18). Хотя каждый элемент в плане борьбы заслуживает самостоятельного внимания, тем не менее главным отличительным признаком ННН промысла является его противоправный характер, который проявляется в ведении незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла (с. 23–24), что не исключает независимости названных элементов друг от друга (с. 25).
В работе исследован опыт различных регионов по борьбе с ННН промыслом: Европейского региона; Северной Америки; Тихоокеанского региона и Африканского региона. Правовую основу борьбы с ННН промыслом составляют международные договоры и соглашения, среди которых авторы справедливо уделяют значительное внимание Соглашению ФАО о мерах государства порта по предотвращению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла 2009 года (с. 35, 220–227), подписанному Российской Федерацией в 2010 году, и принятие которого потребует осуществления ряда мероприятий (с. 228–230).
Авторы оценивают вклад региональных организаций по управлению рыболовством (РФМО) в борьбу с ННН промыслом, поскольку практически каждая из них стремится принимать меры по противодействию такому промыслу. Следовательно, уже в самом начале у читателя возникает представление о международно-правовом механизме борьбы с ННН промыслом, что создает необходимые предпосылки для изучения более детальных и сложных вопросов, которые исследуются в дальнейшем.
Значительную роль в предотвращении ННН промысла играет государство флага судна (с. 38–54), обязанности которого на международном уровне определены в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, Соглашении ООН о рыбных запасах 1995 года, Соглашении по открытому морю 1993 года, Кодексе ведения ответственного рыболовства 1995 года, Международном плане действий по борьбе с ННН промыслом.
Международные рекомендации и решения только тогда приобретают законченный характер в смысле достижения социально полезной цели, когда они имплементированы на внутригосударственном уровне. Неслучайно, национальные планы государств в борьбе с ННН промыслом особенно тщательно рассмотрены в монографии (с. 57–74). Соответственно, призыв к разработке российского Национального плана и предложение конкретных шагов по формированию политики России для выполнения своих обязательств и усиления эффективного сотрудничества по борьбе с ННН промыслом вызывают особый интерес и, несомненно, имеют практическое значение, тем более что у нашего государства накоплен значительный опыт сотрудничества по борьбе с ННН промыслом на двухсторонней основе (с. 77–93).
Определение международно-правовой основы для борьбы с ННН промыслом не столько ценно само по себе, сколько в плане подробного исследования тех обязательств государств, которые способны служить залогом предотвращения и сокращения масштабов ННН промысла (с. 94–106). Роль универсальных и региональных организаций в борьбе с ННН промыслом, в известной степени, ограничивается возможностями такой формы межгосударственного сотрудничества. Поэтому столь важно выявлять и максимально использовать потенциал организаций общей и специальной компетенции в борьбе с ННН промыслом, среди которых ООН, обеспокоенная тем, что «ННН промысел по-прежнему представляет собой одну из величайших угроз для морских экосистем и продолжает оказывать серьезное и существенное воздействие на сохранение морских ресурсов и управления ими…», наладившая открытый неофициальный консультативный процесс и организовывающая обзорные конференции по контролю за выполнением Соглашения 1995 года о рыбных запасах (с. 106-128); ведущая межправительственная организация «семьи» ООН в области сохранения и управления водными биологическими ресурсами ФАО, в рамках которой был разработан Международный план действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла (с. 128–140); АТЭС, принявшая ряд деклараций, направленных на укрепление сотрудничества по борьбе с ННН промыслом (с. 140–142).
Принятие мер по борьбе с ННН промыслом, при всей их общности, в значительной степени определяется режимом морского пространства и возможностями осуществления юрисдикции государства, а также установлением района деятельности региональной организации.
Знание авторами практики региональных организаций по управлению рыболовством позволило провести критический анализ их деятельности по борьбе с ННН промыслом (с. 143–176) – Генеральной комиссии по рыболовству в Средиземном море (ГФКМ); Комиссии по рыболовству в северо-восточной части Атлантического океана (НЕАФК); Комиссии по сохранению морских живых ресурсов Атлантики (АНТКОМ); Международной комиссии по сохранению атлантических тунцов (ИККАТ); Организации по рыболовству в северо-западной части Атлантического океана (НАФО); Европейского союза.
Основными участниками ННН промысла, чья деятельность подрывает основы устойчивого рыболовства, авторы справедливо считают суда под «удобными» флагами, подтверждая это весьма красноречивыми фактами (с. 177–180). Использование «удобных» флагов судами имело место еще в XVI веке. В настоящее время авторы полагают целесообразным выделить семь признаков «удобного» флага (с. 181). Определение понятие «удобного» флага неизбежно ведет к необходимости рассмотрения вопросов о национальности судна; его документации; флаге; регистрации; установления реальной связи между государством и судном.
Авторы солидарны с мнением Генерального секретаря ООН об укреплении потенциала выполнения международных обязательств государством флага путем сотрудничества с другими государствами. Предметом анализа стали формы такого сотрудничества: многосторонние соглашения; двусторонние соглашения и договоренности; межправительственные договоренности. Не изменяя системному подходу при характеристике международно-правового механизма по борьбе с ННН промыслом, авторы рассматривают роль международных организаций в регламентации деятельности судов под «удобными» флагами – ООН, ЕС, ФАО и ИМО (с. 198–202). «Удобный» флаг связан с упрощенной регистрацией иностранных судов, что явно демонстрирует законодательство государств открытой регистрации, среди которых, в частности, Содружество Багамских Островов, Республика Вануату, Республика Кипр, Республика Либерия, Республика Панама. Целый ряд рекомендаций по регламентации работы судов под «удобными» флагами (с. 210-217) вновь возвращает нас от теоретического анализа к мерам, которые следует предпринять на практике для того, чтобы внести вклад в борьбу с ННН промыслом.
Важность контроля судов в портах в качестве эффективного средства предотвращения ННН промысла объясняет присутствие самостоятельной главы, посвященной этому вопросу. Чтобы понять, насколько сложным является процесс обеспечения контроля промысловых судов в портах, насколько значимо формирование единообразной практики по соблюдению обязательств государствами порта, следует внимательнейшим образом изучить анализ новейших документов в этой области, предпринятый авторами:
– международных соглашений (с. 218–230);
– международных договоренностей о контроле рыболовных судов в портах, обратив внимание на Модельную схему ФАО по мерам государства порта относительно борьбы с ННН промыслом 2004 года и Международные руководящие принципы регулирования глубоководного промыла в открытом море 2008 года (с. 233–238);
– рекомендаций региональных организаций по управлению рыболовством (с. 239–255).
Предложенная авторами классификация международных и национальных мер по борьбе с ННН промыслом, характеристика множества документов и деятельности различных организаций общей и специальной компетенции, универсального и регионального характера, анализ средств по борьбе с ННН промыслом (к примеру, создания глобального реестра рыбопромысловых судов ННН промысла или контроль судов в портах) позволяют вполне бескомпромиссно разделить вывод о создании на международном уровне системы «предотвращения ННН промысла на коллективной основе» (с. 256).
Не всегда легко кратко и четко сформулировать определенные выводы значительного по объему исследования. Тем более непросто предложить ясные рекомендации практического свойства для повышения эффективности международно-правовой системы борьбы с ННН промыслом с учетом интересов Российской Федерации. В значительной степени авторам монографии это удалось – ими предложено семь рекомендаций. И если пять рекомендаций выглядят весьма убедительно, две последних вряд ли можно признать обоснованными: думается, что борьба с ННН промыслом и необходимость защиты живых морских ресурсов не оправдывают универсальной уголовной юрисдикции и тем более не могут служить основанием действий в рамках концепции «ответственности за защиту», как она сформулирована и развивается в настоящее время.
Завершая чтение книги, отметим, что практический опыт и профессионализм авторов – руководителя Федерального агентства по рыболовству А.А. Крайнего и Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, профессора К.А. Бекяшева – во многом стали гарантией высокого качества представленного исследования.
Важной отличительной особенностью монографии является ее информативность: концентрация максимально относящейся к делу информации о международных документах и международных организациях, большинство из которых не достаточно известны в нашей стране, безусловно, заслуживает положительной оценки.
Книга интересна и полезна для широкого круга специалистов, в том числе и тех, кто непосредственно принимает ответственные государственные решения, что позволяет искренне поздравить авторов с большой творческой удачей, а отечественную науку международного права – с решением серьезной и важной проблемы.
Cоколова Н.А.
