Рецензия на учебник «Горное право» (Горное право: Учебник / И.В.Изюмов, В.И.Карасев, М.И.Клеандров, И.Р.Салиев и др.; отв. ред. И.А.Ларочкина, Р.Н.Салиева. – М.: ООО «ПравоТЭК», 2010. – 512 с. ISBN 978-5-903262-45-8)
№ 2 (45) 2012г.
В издательстве «ПравоТЭК» вышел учебник «Горное право», который является результатом многолетней работы коллектива авторов, объединенных идеей раскрытия содержания современного российского горного права. В основу учебного материала положены результаты научных исследований авторов учебника по проблемам правового обеспечения хозяйственной (предпринимательской) деятельности в нефтегазовом секторе экономики.
Горнопромышленный комплекс в целом и топливодобывающий (нефтегазовый, угольный) в частности занимают ведущее место в экономике России. Горные работы, проводимые в горнопромышленном комплексе, с учетом их специфики регламентируются специальными правилами.
В учебнике «Горное право» представлены теоретические и нормативно-правовые материалы по основным вопросам горного права, при этом данное понятие рассматривается в том числе как наука и как учебная дисциплина. Учебник состоит из 13 глав.
Изложение материала традиционно начинается с понятия, предмета и источников горного права. Авторами даны основные теоретические положения по названным аспектам, изложены вопросы исторического развития правового регулирования горных отношений, то есть законодательства России в ретроспективе и перспективе.
Авторами дана подробная характеристика источников горного права федерального и регионального уровня, проведена классификация горного законодательства, а также обращено внимание студентов на проблемы правового регулирования отношений в сфере недропользования, целесообразность систематизации и кодификации горного законодательства. Также отмечены проблемы применения норм Закона РФ «О техническом регулировании», инвестиционного законодательства, законодательства об обеспечении экологической и промышленной безопасности в сфере недропользования.
Действительно, современное горное законодательство (законодательство о недропользовании) отличает несистемность, фрагментарность нормативно-правового обеспечения, отсутствие терминологического единства, а также:
– отсутствие специальных законов в сфере регулирования нефтяной деятельности;
– отсутствие системной базы нормативных актов, регламентирующих деятельность малых нефтяных компаний, а также хозяйственную деятельность по разработке месторождений природных битумов, месторождений с трудноизвлекаемыми запасами;
– устаревшие требования стандартов и технических условий разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых.
Логическим продолжением исследования российского законодательства является детальная характеристика горного и нефтегазового законодательства зарубежных стран. Важно отметить выводы авторов о том, что в зарубежном законодательстве признается специфика отношений в нефтегазовых отраслях экономики и складывается соответствующая совокупность правовых норм, регламентирующих хозяйственные (предпринимательские) отношения в рассматриваемом секторе экономики. Как правило, нефтегазовое законодательство характеризуется как часть энергетического права (США, Германия). В этой связи заслуживает внимания выделение в системе энергетического права права первичных источников энергии, что наблюдается, например, в законодательстве и доктрине Российской Федерации.
Фундаментальному вопросу о правовом регулировании отношений собственности на землю, недра и ресурсы недр дана такая же фундаментальная характеристика. При рассмотрении института права собственности на землю, на недра и ресурсы недр рассмотрены такие элементы отношений собственности, как объекты, субъекты, содержание.
Что касается вопроса о разграничении государственной собственности на недра, то здесь основная проблема состоит в том, что ни Конституция, ни федеральное законодательство не определяют форму государственной собственности на недра (федеральная или субъектов федерации). Это оставляет в «подвешенном состоянии» ряд насущных практических вопросов, в том числе о субъекте, несущем бремя содержания государственного фонда недр и риски, связанные с реализацией правомочий собственника.
Показательно в этом отношении Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания, Республики Татарстан, в соответствии с которым признаны нарушающими установленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ положения конституций указанных республик об отнесении к ведению республик земельного законодательства, а также определения порядка и условий владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами, водами и другими природными ресурсами.
Важные вопросы геологической информации: её понятие, виды, значение, сбор и обработка, использование в сфере недропользования – освещены в работе с достаточной полнотой. Основной производственный процесс при геологическом изучении недр составляют технологии получения, регистрации, сбора и обработки геологических данных, а конечным результатом является информация о геологических объектах, о количестве и качестве природных ресурсов в недрах, подготовленная в соответствии с установленными требованиями. Авторами дана характеристика геологической информации, рассмотрен порядок экспертизы, а также вопросы составления государственного кадастра, государственного баланса запасов полезных ископаемых.
Теоретические и практические проблемы права пользования недрами, возникновение, переход и прекращение права пользования недрами освещены в последующих главах учебника (главы 6 и 7). Авторы справедливо отмечают, что условия недропользования определяются в самой лицензии, а также могут быть установлены в специальном договоре – лицензионном соглашении между государством и недропользователем. Важными для недропользователей являются вопросы, связанные с установлением условий лицензии.
Авторами также освещены вопросы рационального использования и охраны недр, что является предметом главы восьмой учебника. Важное значение имеют правовые нормы, направленные на обеспечение рационального использования природных ресурсов. Включаемые в лицензию требования, касающиеся уровня добычи полезных ископаемых, сроков разработки, рационального использования и охраны недр, направлены на то, чтобы не позволить недропользователю осуществлять деятельность в ущерб общественному интересу, например, посредством выборочной разработки наиболее продуктивных залежей, ведущей к нарушению природного баланса.
Интересные и специфические вопросы правового регулирования проектирования, строительства, консервации и ликвидации горнодобывающих производств изложены на страницах рецензируемой работы.
Сооружения обустройства месторождения нефти и газа – это объекты недвижимости, входящие в единую систему обустройства месторождения, в комплексе непосредственно обеспечивающие проведение всего цикла работ по поиску, разведке и добыче нефти и газа. Особенности правового режима сооружений обустройства месторождений нефти и газа как объектов хозяйственной, предпринимательской деятельности заключаются в особенных правилах учета имущества, закрепления прав на него, осуществления сделок с ним. На сегодняшний день можно сделать вывод, что законодательство, регулирующее в чистом виде имущественные правоотношения по поводу сооружений обустройства месторождений нефти и газа, не сформировалось.
Фискальные аспекты платности недр, налогообложения при пользовании недрами изложены в главе «Платежи и налоги при пользовании недрами».
Пользование недрами в России является платным, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. НК РФ существенно видоизменил систему налогообложения при недропользовании. С начала 2002 г. пользователи недр должны уплачивать все налоги и сборы, установленные НК РФ (налог на прибыль, НДС, акцизы и др.), а также налог на добычу полезных ископаемых и акциз на природный газ. Кроме того, предусмотрена обязанность недропользователей уплачивать ряд платежей, установленных Законом РФ «О недрах».
Правовое регулирование пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции рассмотрено в главе одиннадцатой. Дана характеристика СРП. В работе отмечается, что помимо лицензионной модели недропользования, установленной ФЗ «О недрах», в России уже сейчас формально действует договорная модель недропользования, установленная принятым в 1995 г. ФЗ «О СРП».
Фактически установленная этим законом модель не применяется: ни одного СРП на основании закона на настоящий момент не заключено. Три действующих в России СРП (Сахалин–1; Сахалин–2; Харьягинское) были заключены до вступления закона в силу, и он применяется к этим СРП лишь в той мере, в которой не противоречит их условиям. СРП как модель недропользования широко применяется в международной практике – более чем в 50 странах (в т. ч. Азербайджане, Казахстане, Индонезии, Египте, Ливии, Филиппинах, Малайзии, Перу, Китае). Особое развитие СРП получили в Индонезии, где этот тип соглашений был применен впервые и где сейчас на условиях раздела продукции работают более 45 международных нефтяных компаний.
Традиционно изложение материалов, входящих в предмет горного права, завершается рассмотрением вопросов ответственности за нарушение требований законодательства о недрах: общие положения об ответственности, отдельные виды ответственности, примеры из судебной практики (глава 12) и вопросы разрешения экономических споров в сфере недропользования (глава 13). Здесь излагается действующий в настоящее время организационно-правовой механизм охраны и защиты прав и законных интересов, раскрыта сущность осуществления правосудия.
Изложение материала в такой последовательности представляется методически правильным. При этом целесообразно структурно выделить в данном учебнике две части: общую и особенную, как это традиционно делается, к примеру, в учебном пособии «Горное право» А.И.Перчика.
Позитивным моментом является снабжение учебника методическим материалом. По каждой теме авторами составлены контрольные вопросы и контрольные тесты, а также даны перечни рекомендуемой литературы и нормативных правовых актов.
Материал по общим темам (1–5 главы) изложен на высоком научно-теоретическом уровне, материал по остальным темам дан в основном в соответствии с действующей нормативной базой. В этой части имеется существенный резерв для совершенствования рецензируемой работы. Кроме того, учебник явно бы выиграл, наполни его авторы более подробным практическим материалом.
Материал изложен с соблюдением психолого-педагогических требований к его трактовке и применению: анализ законодательства, теоретических проблем права, а также правоприменительной практики представлен в доступной для студентов форме и сопровожден комментариями, позволяющими воспринять и усвоить излагаемый материал
Учебнику «Горное право», подготовленному коллективом авторов (И.В.Изюмов, В.И.Карасев, М.И.Клеандров, Р.Н.Салиева, И.Р.Салиев, З.М.Фаткудинов, А.Ф.Шарифуллина, Д.Н.Шмелева), присвоен гриф «Допущено учебно-методическим объединением вузов Российской Федерации по образованию в области горного дела в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальностям «Горное дело» направления подготовки «Горное дело».
Знания по горному праву необходимы специалистам горнопромышленного комплекса в сфере осуществления профессиональной деятельности. Специалисты должны ориентироваться в потоке постоянно меняющегося горного законодательства, знать процедуру предоставления в пользование участков недр, владеть основами экологического и земельного права. Знания основ горного и других отраслей права требуются также и при принятии решений в сфере административно-государственного управления фондом недр.
Все это свидетельствует о необходимости и целесообразности преподавания горного права в юридических вузах, а также в нефтегазовых, горных университетах и в других высших учебных заведениях. При этом, на наш взгляд, горное право, как совокупность норм, регулирующих отношения в сфере поиска, разведки и добычи первичных источников энергии (наряду с другими видами полезных ископаемых), видимо, должно преподаваться в рамках учебных дисциплин энергетического права.
П.Г. Лахно, канд. юрид. наук, доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова, главный редактор журнала «Энергетическое право», член Комиссии по правовому регулированию в сфере энергетики Всероссийской общественной организации Ассоциация юристов России
