Рецензия на монографию В.Ю. Панченко «Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов» (Москва: Проспект, 2014. — 152 с.).
№ 5 (72) 2014г.
В рецензируемой монографии под рубрикой «Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов» проведен совместный теоретико-прикладной анализ публичных услуг юридического характера (публичных юридических услуг) и юридической помощи, оказываемой со стороны органов государственной власти и местного самоуправления (публичной юридической помощи). Актуальность исследования не вызывает сомнений, поскольку совершенствование правовых механизмов, стимулирующих правовую активность граждан и предоставляющих гарантии, обеспечивающие ее со стороны органов публичной власти, в настоящее время выступает одним из приоритетов российской правовой политики, усиленно развивается нормативно-правовая база, и, в то же время, практическое осуществление таких механизмов остается проблемным.
Нет оснований не согласиться с автором в том, что публичные услуги — относительно новое и неоднозначно трактуемое явление для правовой жизни России, а публичная юридическая помощь до настоящего времени не становилась предметом общетеоретических правовых исследований (с. 6-7). В этой связи, безусловно, необходимы научный поиск новых и уточнение имеющихся подходов к понятию публичных юридических услуг и публичной юридической помощи, разработка рекомендаций по повышению доступности публичных форм юридического содействия реализации прав и законных интересов, а также совершенствованию системы оценки такой доступности.
Первая глава исследования посвящена теоретическим вопросам публичных форм юридического содействия реализации прав и законных интересов: понятиям публичных юридических услуг и публичной юридической помощи, их видам и формам, соотношению в них правозащитных и правоохранительных начал.
Автору удалось систематизировать имеющиеся взгляды ученых на понятие публичных услуг, выделить в качестве направления научного исследования публичную юридическую помощь.
Не вызывает возражений авторская трактовка юридического содействия реализации прав и законных интересов в качестве особого типа юридического взаимодействия, которое определено как «осуществляемая в предусмотренных позитивным правом видах и формах различными субъектами (органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, организациями и гражданами) в качестве основной либо дополнительной функции невластная в отношении получателя профессиональная юридическая деятельность, способствующая средствами юридического характера реализации правовых возможностей (прав, свобод и законных интересов) в целях наиболее полного и беспрепятственного удовлетворения интересов субъекта права» (с. 32).
Из достаточно широкого перечня публичных услуг В. Ю. Панченко обоснованно выделяет услуги юридического характера (связанные с совершением действий, имеющих юридическое значение, использованием правовых средств) и услуги фактического характера (они заключаются в предоставлении материальных средств, совершении конкретных фактических действий в пользу услугополучателя). Содержательным критерием такого разграничения выступает «характер интереса (ценности), удовлетворение (приобретение) которого с помощью публичной услуги составляет смысл для получателя» (с. 28-29). Автор совершенно правильно подвергает критике встречающийся в нормативных правовых актах подход, признающий публичными услугами части услуг, их этапы, отдельные действия («прием заявлений», «постановка на учет» и т.п.), отмечая, что «они лишь создают иллюзию надлежащего осуществления государством, муниципальными образованиями своих функций, но их «формальность» не приносит (и может на практике и не принести никогда) никакой пользы получателю» (с. 29-30).
Заслуживают внимания соображения автора о функциях понятия «публичные услуги», среди которых наиболее значимыми являются установление круга взаимодействий по типу содействия удовлетворению потребностей и интересов частных лиц со стороны органов публичной власти и ориентация их функционирования на содействие (юридическое, социальное и др.) гражданам и организациям в максимально доступном режиме для реализации их прав, свобод и законных интересов; доведение до граждан информации о том, на какое содействие со стороны публично-властных структур, в каком порядке и на каких условиях они могут рассчитывать; обеспечение открытости деятельности органов публичной власти и ее приведение в последовательно регламентированную нормативными правовыми актами правовую форму; создание в массовом сознании населения позитивного социальнопсихологического образа «сервисного государства» (с. 18-20; 115-116) и др.
Интерес представляет вывод автора о том, что добровольность не может рассматриваться в качестве признака публичных услуг: последние связаны именно с реализацией или подтверждением наличия прав граждан в конкретной сфере общественных отношений, выступают формой (способом) такой реализации (подтверждения), но не связаны с возникновением таких прав (с. 24).
Автор, развивая деятельностный подход к соотношению правоохраны и правозащиты (который, как представляется, не универсален, т.к. не охватывает правотворчество как построение системы нормативно-регулятивных средств, направленных на охрану прав и законных интересов, среди которых есть средства, специально ориентированные на их защиту, но вполне «работоспособен» на уровне реализации права), формулирует интересный вывод о том, что «объективные противоречия между правоохранительным и правозащитным началами в обеспечении права вызывают к жизни разнообразные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов конкретного гражданина» (с. 59-67).
Вторая глава посвящена анализу доступности публичных юридических услуг и публичной юридической помощи. В. Ю. Панченко удалось сформулировать оригинальные теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию доступности публичных форм юридического содействия реализации прав и законных интересов
Доступность публичных юридических услуг и публичной юридической помощи понимается автором как фактическая интегрирующая характеристика состояния систем публичных юридических услуг и публичной юридической помощи в государстве в целом, его отдельных регионах и муниципальных образованиях по характеру и степени сложности, трудоемкости, затратности обращения за публичной юридической услугой и публичной юридической помощью (с. 72), которая складывается из видов (территориальная, институциональная, включающая организационную и временную, инфраструктурная, субъектная, информационная, финансовая и др.), выступающих затем в качестве основных показателей доступности.
На основе имеющихся в литературе подходов к мониторингу реализации прав человека автором предложена методика оценки доступности публичных юридических услуг и публичной юридической помощи (с. 107-114), приведены результаты ее апробации применительно к информационной доступности публичной юридической помощи на основе контент-анализа интернет-ресурсов (с. 144-148).
Нельзя не согласиться с автором в том, что условием объективности мониторинга доступности публичных форм юридического содействия реализации прав и законных интересов является отсутствие у субъекта, его осуществляющего, «прямых ведомственных интересов в интерпретации его результатов» (с. 121); перспективным представляется внедрение общественногосударственных принципов организации мониторинга (автором предлагается возложение соответствующих функций на Ассоциацию юристов России и ее региональные отделения, что, однако, не исключает возможность привлечения и иных институтов гражданского общества к этой процедуре).
В заключении приведены основные выводы, которые в своей совокупности демонстрируют научную новизну рецензируемого сочинения.
В целом высоко оценивая проведенное исследование, полагаем необходимым указать на отдельные спорные моменты, высказать замечания и поставить вопросы, не влияющие на принципиальную положительную оценку работы, но способные выступить конструктивно-критическими пожеланиями.
По мнению автора, «сама по себе деятельность органов публичной власти, а также учреждений и организаций, которым делегированы полномочия по предоставлению публичных услуг, в содержательном плане остается неизменной как в понятийном поле "сервисного государства", так и вне его — это правоприменительная деятельность — деятельность по рассмотрению обращения гражданина и принятия по нему индивидуального решения» (с. 16), имеет место желание «современных государств изменить внешние параметры социально-правового взаимодействия с личностью, обществом; укрепить в массовом сознании населения социальную направленность деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; подчеркнуть зависимость действий и решений последних от потребностей и интересов людей, их групп и объединений» (с. 16). Однако одновременно автор пишет о том, что «несмотря на неизменность деятельности публичных властных структур в рамках смыслового поля "сервисного государства" и вне его, понятие "публичные услуги" имеет свое собственное содержание, отражает особые качества государственной и муниципальной деятельности, прежде всего, в аспекте взаимодействия с гражданами и организациями» (с. 20). Нет ли противоречия между приведенными выводами?
Думается, что некоторое противоречие есть в положении о том, что общественный уровень инфраструктурной доступности рассматривается как «степень трудности (легкости) получения публичных юридических услуг и публичной юридической помощи в принципе» (с. 78), хотя несколько выше по тексту отмечалось, что «доступность публичных юридических услуг и публичной юридической помощи — характеристика конкретная: невозможно вести речь о доступности публичных юридических услуг и публичной юридической помощи в принципе, вообще» (с. 72).
Представляется, что работа выиграла бы от сравнительно-правового анализа терминологии, применяемой в рамках предмета исследования в государствах, имеющих больший опыт внедрения концепции «сервисного государства» (так, например, для более точной интерпретации соотношения целей и интересов в публичных услугах имеют значение смысловые оттенки используемых для их обозначения близких англоязычных понятий «public service» и «service of general interest»).
Требуют конкретизации в плане правовых оснований и порядка реализации положения об «инициативе конкретного персонифицированного получателя» публичных форм юридического содействия реализации прав и законных интересов (с. 26), положения об ответственности за последствия правового информирования (с. 43).
К сожалению, рассматривая вопросы доступности публичных форм юридического содействия реализации прав и законных интересов и предлагая меры по их совершенствованию, автор воздерживается от предложений о внесении соответствующих изменений в нормативные акты в этом направлении.
В целом в работе В. Ю. Панченко предпринята успешная попытка теоретико-прикладного осмысления публичных форм юридического содействия реализации прав и законных интересов, книга будет полезной юристам, работникам органов государственной власти и местного самоуправления, преподавателям, аспирантам, студентам и всем заинтересованным читателям.
