Рецензия на монографию П. Г. Лахно «Энергетическое право Российской Федерации: становление и развитие». М.: Издательство Московского университета, 2014. — 480 с. (серия «энергетика и право»).
№ 1 (80) 2015г.
В августе 2014 г. в издательстве Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова вышла в свет монография П. Г. Лахно «Энергетическое право Российской Федерации: становление и развитие». В монографии рассмотрены основные вопросы становления и развития энергетического права Российской Федерации, проведен анализ проблем формирования энергетического законодательства, обоснованы предложения, направленные на решение задач совершенствования правового регулирования в топливно-энергетическом комплексе России и нетопливной, возобновляемой энергетике.
Монография П. Г. Лахно несомненно является актуальной и своевременной. Россия занимает одно из ведущих мест в мировой системе оборота энергоресурсов, активно участвует в мировой торговле ими и в международном сотрудничестве в этой сфере1. Исходя из значения топливно-энергетических ресурсов для экономики страны, важно обеспечить комплексную и системную правовую основу, способствующую эффективному правовому регулированию отношений в энергетической сфере.
В современной России приобретают особую актуальность вопросы организации и претворения в жизнь эффективной системы правового регулирования в энергетической сфере.
Во введении автором изложена общая концепция работы. Обозначены наиболее актуальные вопросы, требующие законодательного решения.
В первой главе «Теоретические и методологические основы правового регулирования отношений в сфере энергетики» автором рассмотрены теоретические положения энергетического права, в частности, дана характеристика такой сложной категории, как энергия, раскрываются отдельные аспекты энергии как объекта гражданских, предпринимательских и иных отношений, предпринята попытка определить место энергии в системе объектов гражданских прав и обязанностей, также дана правовая квалификация мощности. В целях характеристики энергии как объекта правоотношений автор избрал путь выявления особенностей энергии как физического феномена, объекта конституционных, гражданских, предпринимательских, налоговых и иных прав (с. 118-120 монографии).
Автор подчеркивает, что выделенные особенности определяются специфическими физическими свойствами энергии и, в свою очередь, влияют, подчас решающим образом, на юридические характеристики энергии вообще, либо в некоторых случаях на характеристики конкретно тепловой или электрической энергии.
Представляется, что в целях установления единого подхода в правовом регулировании энергетических отношений целесообразно было бы рассматривать как объект правового регулирования энергетические ресурсы.
Энергетические ресурсы определяются как все доступные для промышленного и бытового использования источники энергии: механической, гидравлической, тепловой, химической, электрической, ядерной, ветровой, солнечной. В словаре «Правовой режим минеральных ресурсов» уточняется, что к энергетическим материалам и продуктам относятся те природные ресурсы, которые включены в Приложение ЕМ Договора к Энергетической хартии, где наряду с другими (руды и концентраты урановые или горные, уголь каменный и др.) называются газ природный, нефть и нефтепродукты. В ст. 1.2. Закона РФ «О недрах» энергетические и иные ресурсы называются объектами права собственности на недра и ресурсы недр. В Законе РФ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержится понятие «энергетический ресурс». Согласно ст. 2 названного закона энергетический ресурс — носитель энергии, энергия которого используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также вид энергии (атомная, тепловая, электрическая, электромагнитная энергия или другой вид энергии). Данное определение охватывает все виды энергии: и первичные источники энергии, и виды энергии, полученные в результате использования первичных источников.
На наш взгляд, в целях установления эффективного правового регулирования в сфере использования энергетических ресурсов необходимо определить понятие «энергетические ресурсы».
В целях повышения эффективности правового регулирования, видимо, целесообразно было бы определить основные понятия: «невозобновляемые энергетические ресурсы», «первичные энергетические ресурсы». В Проекте Федерального закона № 104515-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (редакция, принятая ГД ФС РФ в I чтении 15 марта 2013 г.) предлагается дополнить понятие «первичный энергетический ресурс», под которым понимается природный ресурс, используемый в качестве топлива (нефть, газ, уголь и т.д.), атомная энергия, энергия, полученная с использованием возобновляемых источников энергии». Полагаем, что при определении понятия «первичный энергетический ресурс» целесообразно учесть содержащиеся в действующем законодательстве понятия «природные ресурсы», «невозобновляемые ресурсы». В связи с этим можно определить первичный энергетический ресурс как часть природных ресурсов, используемых при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии. Целесообразно исходить из того, что энергетические ресурсы представлены возобновляемыми и невозобновляемыми энергетическими ресурсами; примерный перечень возобновляемых энергетических ресурсов содержится в ст. 3 Закона РФ «Об электроэнергетике»; а к невозобновляемым энергетическим ресурсам относятся нефть, газ, уголь, торф, сланцы и другие первичные источники энергии.
Во второй главе «Энергетика — материальная база предпринимательской деятельности, система, преобразующая природный потенциал в энергию: правовые аспекты» изложены общие вопросы об энергетике как одной из основных сфер экономики и предпринимательской деятельности в ней. Автором дана общая характеристика энергетики, в том числе раскрыты: понятие и содержание энергетики, средства преобразования природного потенциала, заложенного в первичных энергетических ресурсах в энергию, энергетическая безопасность, а также вопросы организационно-правового становления энергетической сферы России, в том числе определение понятия и содержания топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и федеральных энергетических систем (ФЭС). В этой главе также определены понятие и особенности предпринимательской деятельности в энергетической сфере.
В работе отмечается, что в классическом понимании к энергетике относят технологии производства, передачи, распределения, использования и потребления электрической и тепловой энергии. В широком смысле под энергетикой понимают все отрасли ТЭК, то есть угольную, газовую, нефтяную и перерабатывающую эти виды топлива промышленность, том числе, нефте- и газохимию. Еще более широкое толкование энергетики встречается, когда к первым двум направлениям добавляют транспорт — магистральные нефте- и газопроводы. Пристального внимания заслуживают отношения, связанные с использованием возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Обособленно стоит ядерная энергетика. Энергосбережение и повышение энергетической эффективности, бесспорно, являются важнейшими составляющими понятия энергетики (с. 35-36).
Можно согласиться с основными положениями об энергетике, но, на наш взгляд, целесообразно было бы рассматривать предпринимательские отношения в топливно-энергетическом комплексе в целом как в экономической системе. Такой подход позволил бы охватить все аспекты предпринимательской деятельности в энергетической сфере, в том числе отношения поиска, разведки и добычи первичных энергетических ресурсов, их переработку, а также экологические и ресурсосберегающие аспекты, а не только безопасность в энергетических отношениях.
В третьей главе «Энергетическое право в системе права России» рассматривается энергетическое право как комплексная отрасль права в системе права России, предлагаются принципы энергетического права. Важным аспектом является учет в российском законодательстве сложившихся международных принципов правового регулирования отношений в сфере использования первичных источников энергии. В силу сложившихся экономических связей в сфере использования энергоресурсов, на наш взгляд, необходимы гармонизация, унификация, координация законодательств стран — участниц ЕврАзЭс, Содружества Независимых Государств, их сближение с нормами международного права. Основой гармонизации и унификации законодательства могут быть общие принципы государственного регулирования отношений в сфере использования первичных энергоресурсов, сформулированные в рамках международных подходов правового регулирования. В частности, обеспечение рационального пользования недрами при разработке месторождений полезных ископаемых, безопасность освоения ресурсов, защита окружающей среды являются также основополагающими принципами, особенно в современных условиях стремления государств к устойчивому развитию.
По мнению автора, часть национального права, объектом которого является национальная энергосистема, называется энергетическим правом.
Энергетика, как важнейшая инфраструктурная часть экономики, и существующие в рамках данной сферы общественные отношения, в том числе и главным образом по поводу поиска, разведки, добычи, транспортировки, хранения, переработки и использования первичных источников энергии, выработки, передачи, распределения использования и потребления энергии, как раз и представляют собой ту основу, на которую накладываются регулирующие их нормы энергетического права. Существенное место в них занимают нормы, предусматривающие разработку и реализацию мер, направленных на снижение негативного и вредного воздействия энергетики на окружающую природную среду. Важнейшим направлением энергетической политики конца XX в. становятся проблемы повышения энергетической эффективности и энергосбережения.
В четвертой главе автором характеризуется энергетическое законодательство Российской Федерации: рассматриваются понятие, содержание и особенности энергетического законодательства, излагаются место и роль Энергетической стратегии и других программных документов в системе регулирования отношений в сфере энергетики и раскрывается их правовое значение. Также автором в этой главе сформулированы предложения по совершенствованию энергетического законодательства, предложен Энергетический кодекс РФ, дана характеристика состояния научных исследований и преподавания энергетического права в России и в других странах.
К примеру, первая программа по энергетическому праву в нашей стране была разработана на кафедре предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. Здесь же создан Научно-образовательный центр (НОЦ) «Энергетика и право». В этом же университете создан межфакультетский Научно-образовательный центр «Поисков, разведки и разработки месторождений углеводородов» — «Нефтегазовый центр МГУ». В МГИМО (У) МИД РФ на протяжении многих лет функционирует Международный институт энергетической политики и дипломатии. В Институте разработана и успешно реализуется магистерская программа «Правовое регулирование международного энергетического сотрудничества». В Российском государственном университете нефти и газа им. И. М. Губкина функционирует Институт горного и энергетического права. Во многих юридических высших учебных заведениях создаются магистерские программы энерго-правового направления.
Ученые-юристы, изучающие энергетическое право, и преподаватели вузов, в программы которых энергетическое право включено в качестве самостоятельного предмета в расписание (учебный план), должны ориентироваться как в общеправовых (общая теория права) вопросах, так и в вопросах регулирования традиционных отраслей права, включающих в предмет своего регулирования энергетические отношения. Об этом убедительно и просто сказал ректор Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), в котором, кстати, впервые в российских юридических вузах созданы Институт энергетического права и кафедра энергетческого права, профессор В. В. Блажеев: «Энергетическое право представляет собой комплексное собирательное правовое понятие, включающее группы разноотраслевых правоотношений, возникающих в сфере энергетики. Тем самым в юридическом образовании речь идет о комплексном разноотраслевом подходе к изучению сложных правоотношений, возникающих в энергетическом комплексе...Обязательную часть учебного плана образуют дисциплины, составляющие фундаментальную основу подготовки юристов. Поэтому фундаментальная составляющая остается незыблемой. Это не узкий специалист в области энергетического права, а юрист, имеющий солидную базу подготовки, который достаточно мобильный и при необходимости может заниматься другими направлениями в юриспруденции» (с. 39-40). Это напрямую перекликается со словами Президента РФ В. В. Путина, высказанными на заседании Совета при Президенте по науке и образованию 8 декабря 2014 г.: «Важнейшим направлением деятельности академических институтов должны стать междисциплинарные исследования, базисные возможности для этого созданы».
Представляется, что это относится не только к академической науке, в том числе и правовой, но и к науке вузовской, и к преподаванию правовых учебных дисциплин.
Проводя четкие грани между такими разносущностными явлениями, как наука (научно-исследовательская деятельность) и учебная дисциплина (вузовская образовательная деятельность), следует, конечно, ни на мгновение не забывать и строжайшим образом учитывать их тесную связь, их взаимовлияние. Если надлежащим образом построенная учебная дисциплина невозможна без твердой опоры на соответствующую науку, то наука, в свою очередь, мало чего стоит, коль скоро не транслирует добытое ею знание обучающимся в доступных им формах; коль скоро она на доступном языке постоянно не информирует общество о своих успехах, трудностях и т.д. Особенно остро важность развития, упрочения всесторонних связей науки (познавательно-исследовательской деятельности) и образования (т.е. деятельности обучающей, дидактической) подчеркивается насущной потребностью нахождения адекватных ответов на становящиеся все более напряженными запросы XXI в.
В современных университетах нет и не должно быть непреодолимой пропасти между научным поиском и лекционными курсами, а следовательно, и между научной и вузовской дисциплинами. Напротив, студенческая аудитория наиболее восприимчива к авторским курсам в том случае, когда автор — ученый, имеющий свою позицию и внесший в науку свою лепту. О том, что вузовское образование без развития науки нежизнеспособно, говорил на X съезде Российского союза ректоров ректор Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова академии РАН В. А. Садовничий.
Энергетическое право воспринимается как комплексная интегрированная из разных традиционных отраслей права совокупность правовых норм, посвященных регулированию энергетических отношений. Взаимосвязь и взаимообусловленность энергетического права с вопросами экономики, экологическими проблемами, а также сильное влияние техники, технологической среды — важнейшие особенности энергетического права. Так, вследствие этого, регулирование осуществляется и публично-правовыми, и частноправовыми методами. Диалектическое взаимодействие названных методов является неотъемлемой чертой энергетического права. Как подчеркивает В.Ф. Яковлев, «...энергетическое право — это что, публичное право? Или это частное право? Да и то, и другое. Поэтому говорить, что здесь сформировалась какая-то единая правовая отрасль, можно, но лишь в определенном смысле, как комплексная отрасль».
В обоснование своих выводов автор монографии П. Г. Лахно ссылается и на зарубежных авторов, в частности, на одного из авторитетнейших представителей энергетического права Германии и Европейского союза, научного руководителя Masters Program European and International Energy Law Технического университета Берлина (TU Berlin), профессора Ф. Ю. Зеккера, который пишет, что энергетическое право состоит из «чересполосицы» публичного и частного права.
В целом автором представлена система энергетического права, раскрыто содержание основополагающих документов.
Со своей стороны отметим, что энергетическое право включено Приказом Минобрнауки РФ в Номенклатуру специальностей научных работников в области юриспруденции — 12.00.07. Корпоративное право; энергетическое право.
Исходя из программных документов, можно дополнить, что к мерам и механизмам реализации государственной энергетической политики в Энергетической стратегии отнесены, в частности, повышение государственного участия в освоении новых территорий и акваторий, увеличение государственного финансирования геолого-разведочных работ; совершенствование лицензионной политики, устранение избыточных административных барьеров при проведении геолого-разведочных работ, внедрение принципов сквозного управления месторождениями топливно-энергетических ресурсов на всех стадиях — от поисковых работ до завершения разработки и ликвидации месторождения.
Очевидно, что выполнению перечисленных мероприятий должно способствовать дальнейшее развитие российского энергетического законодательства.
Следует отметить, что на сегодняшний день теоретические и практические проблемы, связанные с правовым регулированием отношений в топливно-энергетическом комплексе, недостаточно изучены, пока не сложилась система законодательного обеспечения в сфере использования первичных источников энергии. Как видим из вышеприведенных примеров не сложилось терминологическое единство в понимании первичных энергетических ресурсов. До сих пор остаются недостаточно урегулированными специфические отношения в сфере проектирования, строительства, консервации и ликвидации сооружений, связанных с пользованием недрами и именуемых в специальной литературе «горным имуществом». Отдельного изучения требуют вопросы землепользования при осуществлении хозяйственной деятельности недропользователями, обеспечения технического регулирования, промышленной и экологической безопасности, налогового регулирования и т.д.
Топливно-энергетический комплекс, во многом в силу объективных причин, остается одним из крупных в промышленности загрязнителей окружающей природной среды. На его долю приходится около 48% выбросов вредных веществ в атмосферу и 27% сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты, свыше 30% твердых отходов и 70% общего объема парниковых газов. Поэтому в структуре энергетического законодательства важное значение имеют нормы экологического законодательства и нормы, направленные на обеспечение рационального использования энергетических ресурсов. Целесообразно в целом провести систематизацию нормативных правовых актов, направленных на обеспечение экологической и промышленной безопасности в топливно-энергетическом комплексе, и сформировать систематизированный сборник таких нормативных правовых актов. В определенной мере систематизация законодательства должна способствовать более эффективному решению организационных вопросов по соблюдению соответствующих требований ведения работ на опасных производственных объектах и организации производственного контроля, выполнению мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду.
В целях реализации основных положений Энергетической стратегии со стороны государства, конечно, необходимо обеспечить системное и комплексное правовое регулирование.
В заключении автор формулирует общие выводы по результатам проведенного исследования, дает оценку перспектив дальнейшего развития энергетического законодательства.
В целом рецензируемая монография П. Г. Лахно «Энергетическое право Российской Федерации: становление и развитие» имеет важное значение для целей формирования теоретических представлений об энергетическом праве Российской Федерации в механизме правового регулирования общественных отношений и, безусловно, представляет собой научную и практическую ценность для юристов-практиков, научных работников, аспирантов, преподавателей юридических вузов и студентов, а также для всех интересующихся вопросами правового регулирования энергии во всем обширном значении этого слова.
