Рецензия на монографию Е. Ю. Чмыхало «Государственная политика в сфере охраны и использования земель: правовые аспекты»

№ 11 (102) 2016г.

В рецензии дается оценка научности, практической значимости комплексного монографического исследования, посвященного правовым проблемам формирования и реализации государственной политики в сфере охраны и использования земель. Отмечена значимость анализа нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения, правоприменительной практики, позволяющего определить тенденции развития законодательства для достижения целей и решения задача, намеченных в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации. Особое внимание уделено взаимосвязи и взаимозависимости государственной земельной политики и политики в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности.

REVIEW OF THE MONOGRAPH BY E. YU. CHMYHALO «STATE POLICY IN THE SPHERE OF PROTECTION AND USE OF THE LAND: LEGAL ASPECTS»

The estimation of scientific character, practical meaningfulness of complex monographic research, forming and realization of public policy in the field of guard and use of earth sanctified to the legal problems is given in a review. Meaningfulness of analysis of normative legal acts regulative the landed relations, правоприменительной practice, is marked, allowing to define progress of legislation trends for the achievement of aims and decision task, set in Bases of public policy of the use of the landed fund of Russian Federation. The special attention is spared to intercommunication and interdependence of the public landed policy and politics in the field of guard of environment and ecological safety.

Рецензируемая монография представляет научный инте­рес в первую очередь для специалистов в области земельного и экологического права, но актуальна и для ученых, занима­ющихся проблемами административного и муниципального права, так как формирование и реализация государственной политики невозможно без участия органов государственной власти различного уровня.

Работа представлена комплексным монографическим ис­следованием правовых условий формирования и реализации государственной политики в сфере охраны и использования земель, цели, задачи и основные направления которой опре­делены в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы, утвержденных Распоряжением Правительства Российской Фе­дерации от 3 марта 2012 г. № 297-р (в ред. от 28 августа 2014 г.).

Структура монографии достаточно логична. В первой главе работы исследуются общие положения государственной политики по управлению земельным фондом, поскольку фор­мирование правовых условий, необходимых для обеспечения рационального использования и охраны земель требуют вы­яснения содержания государственной политики в этой сфере, анализа ее целей, задач и основных направлений.

Определяя содержание государственной земельной по­литики, автором учтены общетеоретические подходы, вы­работанные в теории права, и сформированные в отдельных отраслях права, анализируются различные определения по­нятия «государственная политика».

Основываясь на анализе научных концепций, выработан­ных в данной сфере общественных отношений, автором пред­ложено собственное определение государственной политики в сфере охраны и рационального использования земель, заслу­живающее внимание, учитывающие многофункциональное значение земли как природного объекта и природного ресур­са, а также недвижимого имущества.

В современных научных исследованиях во всех отраслях науки возросло количество работ, посвященных проблемам безопасности (государственная, политическая, правовая, эко­номическая, экологическая, психологическая и др.). На их основе в настоящее время можно утверждать о появлении концептуальной теории безопасности - науки о предвидении режимов функционирования системы, угрожающих ее суще­ствованию, и мерах по их предотвращению.

В этом контексте представляются интересными суждения автора о взаимосвязи и взаимозависимости государственной земельной политики и концептуальных положений в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности. Для выяснения этой взаимосвязи и взаимозависимости опре­делены стратегические приоритеты в этой сфере и выяснено содержание понятий «охрана окружающей среды», «экологи­ческая безопасность» и «обеспечение экологической безопас­ности».

В отдельных главах работы анализируются правовые аспекты некоторых из направлений государственной полити­ки по управлению земельным фондом Российской Федерации. Должное внимание уделено тенденциям развития законода­тельства, регулирующего отношения в сфере государственно­го земельного надзора и муниципального земельного контро­ля. Автором анализируются полномочия органов управления государственного земельного надзора, выясняются причины низкой эффективности их деятельности, рассматриваются различные варианты оптимизации системы органов государ­ственного экологического контроля, обсуждаемые в научных работах ученых, занимающихся проблемами экологического права, высказано собственное мнение по решению этих про­блем. Автором сделан обоснованный вывод о том, что «для совершенствования государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля предпринимаются определенные правовые меры. Однако сохраняются пробле­мы, требующие разрешения, в частности, необходимость уточ­нения полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в данной сфере, а также определения предмета проверок муниципального земельного контроля, и регулирования процедуры его осуществления».

Заслуживает внимание и мнение автора относительно проблем распоряжения земельными участками, находящи­мися в государственной или муниципальной собственности. Нормы земельного законодательства оцениваются с точки зре­ния достижения целей государственной политики по управ­лению земельным фондом и решения ее задач. Учитывая это, автором отмечается значимость норм Земельного кодекса Рос­сийской Федерации (далее - ЗК РФ), предусматривающих осо­бенности приобретение прав на земельные участки, на кото­рых размещаются объекты незавершенного строительства, что непосредственно связано с проблемой рационального исполь­зования земель. В этих целях в ЗК РФ закреплено императив­ное требование, в соответствии с которым для строительства зданий и сооружений, за исключением некоторых случаев, зе­мельные участки могут предоставляться только в аренду с за­конодательно установленным максимальным сроком договора (п. 2 ст. 39.1, п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ). Законодательное закрепление максимальных сроков договоров аренды, по мнению автора, должно стимулировать правообладателя земельного участка своевременно ввести объект капитального строительства в экс­плуатацию, и, следовательно, обеспечить рациональное ис­пользование земельного участка, предоставленного для стро­ительства.

Интересным и актуальным, имеющим практическую значимость представляет анализ норм ЗК РФ, определяющих процедуры изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Автором предлагается сравнитель­ный анализ норм действующей редакции и ранее действовав­шей, а также правоприменительной практики, что позволило сформулировать некоторые предложения по дальнейшему развитию земельного законодательства в целях достижения целей государственной политики по управлению земельным фондом Российской Федерации.

В отдельном параграфе работы исследуются отношения, возникающие при выявлении нарушений земельного законо­дательства. Автором отмечается неэффективность норм, пред­усматривающих прекращение права на земельные участки при их не использовании или использовании с нарушением требований законодательства. По мнению автора, причина за­ключается в том, что в действующем законодательстве не до­статочно четко определены процедуры прекращения права собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения (ст. 6 Закона «Об обороте земель сельскохозяй­ственного назначения»). Хотя нормы ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», до­статочно детально регулирующие данные отношения, приме­няются редко. До обращения в суд с требованием о прекра­щении права на земельный участок, виновное лица должно быть привлечено к административной ответственности в соот­ветствии с норами Кодекса Российской Федерации об адми­нистративных правонарушениях (далее - КоАП РФ)³. В связи с этим, как обоснованно утверждает автор, нормы КоАП РФ, ЗК РФ, Федерального закона «Об обороте земель сельскохо­зяйственного назначения»⁴ должны гармонично соотноситься. В монографическом исследовании проведен сравнительный анализ земельного и законодательства об административной ответственности, позволивший выявить несоответствия в опре­делении обязанностей правообладателей земельных участков и составов административных правонарушений.

На основе анализа судебной правоприменительной практики автором монографии установлено, что по п. 2 ст. 87 КоАП РФ квалифицируются действия, выражающиеся в выращивании сельскохозяйственных культур способами, не обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сель­скохозяйственного назначения, а именно, не осуществляются сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяй­ственного назначения посредством систематического про­ведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных и иных мероприятий. Факт совершения правонарушения доказывается отсутствием у виновного лица документов, подтверждающих выполнение соответствующих мероприятий, в частности, технологических карт, схем севооборотов сельскохозяйственных культур, книг истории полей, проектов применения минеральных удобре­ний, составленных на основе агротехнического обследования земель, расчетов потребности сельскохозяйственных куль­тур в питательных веществах. Анализ правоприменительной практике позволил установить, что формируется различная правоприменительная практика. Некоторыми судами при­знавалось не правомерным привлечение к административной ответственности виновных лиц за деяние, выразившееся в от­сутствии технологических карт возделываемых культур, схем севооборотов сельскохозяйственных культур, книг истории полей, так как суды посчитали недоказанным факт соверше­ния правонарушения из-за отсутствия документов, позво­лявших установить, какие именно мероприятия не были вы­полнены, и устанавливающих факт ухудшения качественного состояния земель. Это позволило автору высказать суждения о необходимости более конкретного определения состава правонарушения в КоАП РФ с учетом норм земельного зако­нодательства, определяющих обязанности правообладателей земельных участков.

Содержание работы свидетельствуют об ее научной но­визне и существенном вкладе авторов в теоретическое ос­мысление особенностей и закономерностей формирования и реализации государственной политики по управлению зе­мельным фондом. Работу отличают комплексный характер, глубокий и всесторонний анализ правовых условий для раз­вития земельных отношений. Несомненно, что монография будет интересна широкому кругу научных работников, препо­давателей вузов, специалистов в сфере земельного и экологи­ческого права, а также административного и муниципального права.

АНИКИН Сергей Борисович
доктор юридических наук, профессор кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии