Рецензия на книгу: Экологические положения конституций. Под ред. Е.А. Высторобца. – М. – Уфа: МИР МПОС , Центр интерэкоправа ЕврАзНИИПП , 2012. – 385 c.
№ 1 (56) 2013г.
2012 год ознаменовался выходом в свет целой серии интересных книг по проблемам теории земельного и экологического права. Но среди них рецензируемое издание занимает особое место. Во-первых, это не монография и не учебное пособие. И даже не совсем хрестоматия в обычном понимании этого термина с точки зрения стандартов учебного процесса. Во-вторых, это не совсем обычный сборник документов. С развитием справочных правовых систем за последние 10–15 лет (Гарант, Консультант плюс) как таковые сборники документов (совокупность законов и подзаконных актов) по определенной учебной дисциплине практически исчезли. Любой студент может с домашнего компьютера (или ноутбука) в любое время зайти на сайт такой справочной правовой системы в Интернете и изучить любой нормативный акт. Однако авторский замысел рецензируемой книги был совсем иным, и довольно оригинальным: собрать воедино экологические нормы конституций зарубежных стран и конституций (уставов) субъектов РФ. Подобного рода творческой созидательной работой до настоящего времени в таком объеме не занимался никто.
Справедливости ради стоит заметить, что в рамках науки конституционного права предпринимались попытки опубликования текстов конституций некоторых зарубежных стран. Но такие попытки носили, во-первых, достаточно фрагментарный характер (поскольку касались максимум 10–20 стран), а, во-вторых, такие тексты приводились целиком, что затрудняло поиск отдельных отраслевых норм, заинтересовавших конкретного исследователя.
Рецензируемая книга состоит из четырех блоков: введение (в котором авторы и редактор объясняют значение этой книги; там же содержится очень интересное и содержательное интервью с С.А. Боголюбовым, рассказывающего об истории появления в российской конституции эколого-правовых норм); фрагменты текстов зарубежных конституций; фрагменты текстов конституций (уставов) субъектов РФ; специальная методика определения «экологичности» конституций зарубежных стран, исходя из их содержания.
Говоря об общем методологическом подходе авторов к подбору материала, необходимо обратить внимание на следующий аспект. В настоящий момент в науке российского экологического права существует два принципиальных подхода к пониманию экологического права и сферы его действия. В рамках «широкого» понимания экологическое право включает в себя природоресурсовое и природоохранное право (при этом место, например, земельного права в этой конструкции (отрасль, подотрасль, институт) продолжает оставаться предметом научных дискуссий). В рамках узкого подхода нормы экологического права регулируют только непосредственно вопросы охраны окружающей среды. Не вдаваясь в данном случае в детали, кто более прав в этой научной дискуссии, заметим, что следует признать удачной позицию авторского коллектива, выделившего в конституциях зарубежных стран и субъектов РФ вопросы как природоохранного, так и природоресурсного блока. Более того, анализируя включенные в сборник тексты конституций ряда зарубежных стран, можно отметить, что отчасти авторы вышли за рамки заявленной проблематики (например, в ряде конституций приводятся нормы о свободе передвижения и т.д.), что как бы не имеет прямого отношения к экологии. Вместе с тем, учитывая тесную взаимосвязь между всеми правами и свободами человека и гражданина, такой подход в целом себя оправдал.
В первом разделе сборника, посвященного конституциям зарубежных стран, авторский коллектив разрушает ряд стереотипов, существующих уже не один год в научном сообществе. Традиционно считается, что экологические нормы появились в конституциях зарубежных стран в 70-е годы прошлого века. Соответственно, более старые конституции таких норм не содержат. Отчасти это действительно так. При анализе, например, конституции Аргентинской нации 1853 г. мы и правда не обнаружим в ней никаких экологических прав. Вместе с тем, вопреки устоявшимся взглядам, ряд экологических требований мы встретим в Конституции Австрийской республики 1920 г., и напротив, в Конституции Австралийского союза 1990 г. упоминается всего лишь право на использование вод. Всё это свидетельствует о том, что сборник будет способствовать преодолению подобных стереотипов и сможет содействовать дальнейшему развитию эколого-правовой науки. При этом его ценность проявится не только в рамках работы с бакалаврами, но также с магистрами и аспирантами, выбравшими для себя в качестве сферы научных исследований экологическое, земельное и аграрное право.
Анализ текстов конституций, впервые введенных авторским коллективом в научный оборот, позволяет обратить внимание на следующие аспекты:
1) в текстах ряда конституций зарубежных государств указывается на взаимосвязь вопросов охраны окружающей среды и обеспечения благоприятной среды обитания, а также связь охраны природы и охраны здоровья;
2) указание на взаимосвязь охраны окружающей среды с обеспечением качества жизни будущих поколений, а также правом на развитие;
3) интересна реализация в различных конституциях идеи общественного достояния (достояния народов), включающего различные природные ресурсы. Существует и целый ряд формулировок: общественное имущество (Алжир), общественная собственность (Ангола, Китай), национальное достояние (Бразилия, Монголия, Никарагуа), общественное достояние (Гаити, Иран, Мозамбик), достояние общественности (Ирак), общее достояние, наследие нации (Доминиканская Республика), публичное достояние (Черногория), общественное владение (Португалия); общенациональное богатство (Узбекистан).
4) в ряде конституций прямо закреплена обязанность государства в сфере охраны окружающей среды (Азербайджан, Армения, Бахрейн, Бразилия, Камбоджа, Шри-Ланка, Доминиканская Республика, Туркменистан, Эфиопия и т.д.). Наиболее оригинально эта мысль сформулирована в Конституции Панамы: фундаментальная обязанность государства – обеспечить людям жизнь в незагрязненной окружающей среде, где воздух, вода и еда удовлетворяют нуждам правильного развития человеческой жизни (ст. 118).
5) анализ конституций зарубежных стран дает пищу для серьезных терминологических споров, например, о соотношении здоровой и благоприятной окружающей среды; окружающей и окружающей природной среды; содержании понятий «чистая окружающая среда», «безвредная, безопасная, удовлетворительная, сбалансированная, устойчивая окружающая среда»; «экологическое равновесие»; «экологические ценности»; «экологическая реконструкция»; «экологический баланс»; «экологическая деградация»; «природная гармония» и т.д.
6) на содержание конституционных норм большое влияние оказывает религиозная традиция соответствующих стран. Например, в Конституции Индии обязанностью граждан является не только защита и улучшение естественной природной среды, но и «сострадание к живым существам».
7) как известно, состояние природных объектов и комплексов может быть (очень условно) трёх видов: обычное; очень хорошее (тогда создаются особо охраняемые природные территории); очень плохое (тогда образуются зоны экологического неблагополучия/бедствия). И если особо охраняемые территории упоминаются в конституциях разных стран (Россия, Турция), то упоминание объектов противоположного характера встречается достаточно редко. Но есть и положительные примеры. Так, согласно ст. 60 Конституции Кении 2010 г., одним из принципов земельной политики в этой стране является принцип «надлежащего сохранения и защиты экологически уязвимых территорий». Согласно ст. 16 Конституции Украины 1996 г., одной из обязанностей государства является преодоление последствий Чернобыльской катастрофы.
Примечательно, что в конституциях зарубежных стран отражаются экономические и экологические особенности тех или иных государств (права кочевых народов в Афганистане, защита фермеров и рыбаков в Южной Корее, правовой режим шахт и рудников в Алжире, управление крупными озерами и морскими лагунами, борьба с их высыханием в Греции, облесение и охрана лесов в Гватемале, управление обширными пустынными пространствами в Индии, регулирование черепашьего промысла в Малайзии).
Ряд вопросов, в течение многих лет являющихся предметом острых дискуссий между российской правящей партией и оппозицией, нашёл довольно мирное и однозначное определение в ряде конституций зарубежных стран. В числе таких вопросов нельзя не назвать вопрос о праве собственности на землю иностранцев. Так, согласно ст. 28 Конституции республики Армения, по общему правилу иностранцы и лица без гражданства не могут быть собственниками земли. В Конституции Республики Беларусь 1996 г. земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства (ст. 13).
Согласно ст. 122 Конституции Республики Гватемалы, в трехкилометровой зоне от океана земли резервируются, и объекты недвижимости (за некоторым исключением) не могут быть переданы иностранцам без специального разрешения исполнительных органов власти. В Конституции Мексики государство обещает принятие необходимых мер для раздробления латифундий, развития мелкой земельной собственности (ст. 27). Последнее особенно актуально в свете российского Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», создающего, напротив, условия для появления таких латифундий на землях сельскохозяйственного назначения. Этот перечень можно и продолжить, однако нельзя не выделить главный вывод, который следует из этого достаточно объемного массива конституционных норм: многие экономические вопросы следует решать не на митингах, а посредством референдумов, посвященных принятию Основного закона страны.
Не менее знаменательно и решение на конституционном уровне, казалось бы, чисто отраслевых проблем, являющихся в России предметом острых научных дискуссий. В этом смысле следует выделить проблему приобретения права частной собственности на земельные участки в силу приобретательной давности, получившей (в силу пробела в российском земельном праве) различные толкования в судебной практике и научной доктрине. Очень просто эта проблема решена в Бразилии на конституционном уровне. В конституции Бразилии отмечается, что для приобретения земельного участка в собственность в силу приобретательной давности (хотя сам по себе этот термин в конституции не используется) необходимо самолично владеть участком не более 50 га не менее пяти лет, извлекать из него доход своим трудом или трудом своей семьи, проживать на нём, и только тогда можно стать его собственником. Но это не должен быть публичный участок (ст. 191).
В зарубежных конституциях часто встречаются правовые конструкции, которые с непривычки просто «режут слух» российскому юристу. В числе таких следует привести норму о том, что каждый бутанец является доверительным собственником природных ресурсов и окружающей среды в Королевстве Бутан. Столь же интересно и заверение ст. 5 Конституции Королевства Бутан 2008 г. о том, что 60 % территории королевства будет занято лесными насаждениями. В Конституции Кении 2010 г. аналогичная задача сформулирована намного скромнее: «Поддержание лесного покрова на уровне не менее десяти процентов от общей площади Кении».
Конституция Греции упоминает «частные леса», что традиционно считается неприемлемым для России, хотя, по нашему глубокому убеждению, эффективность природопользования и охраны окружающей среды зависит вовсе не от форм собственности на землю, а от эффективности государственного управления, размеров коррупции и аналогичных факторов. В этом смысле многие нормы зарубежных конституций вызывают неоднозначную оценку, но, несомненно, требуют глубокого изучения и осмысления.
В заключение природоресурсной темы выделим Конституцию Республики Гватемалы, в которой провозглашается государственная собственность на воздушное пространство и стратосферу (ст. 121), причём в порядке, установленном законом этой страны, а не международным договором.
Следует отметить в качестве позитивного опыт ряда стран по закреплению в конституциях правового статуса специально уполномоченного органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Так, согласно ст. 84 Конституции Республики Узбекистан 1992 г., таким органом является Государственный комитет Республики Узбекистан по охране природы. Такой подход говорит о приоритетности экологических проблем для государства.
Весьма интересно рассмотрение экологических и природоресурсовых вопросов в контексте теории федерализма. В ряде конституций (например, конституции Бразилии 1988 г.) приводится разграничение предметов ведения между федерацией и её субъектами, что представляет научный интерес и с позиций конституционного права. Это означает наличие актуального межотраслевого аспекта книги, которая будет интересна и представителям науки конституционного права, специализирующихся на проблемах федерализма.
При этом примечательно, что ряд конституций (например, Конституция Узбекистана) прямо предусматривают экологическую функцию местного самоуправления, что в России сделано на уровне федерального закона. С позиций же конституционного права интересна и ещё одна довольно яркая и содержательная проблема, касающаяся прав коренных малочисленных народов. В Конституции России этот вопрос урегулирован довольно фрагментарно, однако обращение к конституциям ряда зарубежных стран позволяет поучиться закреплению прав индейцев на землю и другие природные ресурсы.
Нельзя не отметить и очень интересный блок конституционных норм, посвящённых различным аспектам аграрной реформы и права. Так, в Конституции Гватемалы 1985 г. специальная статья 79 посвящена вопросам сельскохозяйственного образования, в том числе правовому статусу национальной Центральной Школы Сельского хозяйства. В Конституции Республики Гаити предусмотрено специальное агентство – Национальный институт аграрной реформы, который должен пересмотреть реальную структуру собственности и осуществить аграрную реформу «в интересах тех, кто реально работает на земле» (ст. 248). В Конституции Республики Корея 1947 г. провозглашается тот же тезис: «Земля – тому, кто её обрабатывает». Поэтому аренда земли там запрещена. В Конституции Непала провозглашается обязанность государства по обеспечению «продовольственного суверенитета» (ст. 33).
Весьма оригинально выглядит специально регламентированный Конституцией Индии такой вид сельскохозяйственной деятельности, как «выращивание мака, производство опиума и продажа опиума на экспорт» (ст. 59). Вероятно, речь все-таки идет о «законном обороте наркотиков», то есть об их продаже в другие страны в медицинских, а не противоправных целях.
Указанный обзор можно продолжать и далее. Любой заинтересованный читатель, взяв в руки рецензируемую книгу, сможет обнаружить в ней огромное количество интереснейшего фактического материала, на базе которого можно совершить десятки собственных больших и малых открытий. Но всякий раз, когда читатель будет брать в руки данный сборник, он должен помнить о том огромном труде, который провел авторский коллектив по переводу и систематизации информации, чтобы донести её до читателя.
Особо хотелось бы отметить составление карты «экологичности» конституций зарубежных стран. Е.Н. Абанина и Е.А. Высторбец провели формализацию типичных признаков «экологичности» и выработали специальную методику. Все зарубежные страны получили от 0 до 9 баллов в зависимости от того, какие экологические нормы содержатся в их конституциях. Чем больше экологических норм содержит конституция, тем выше балл.
Подводя итоги, следует заметить, что рецензируемый сборник экологических конституций окажет значительное влияние на дальнейшее развитие земельной, экологической и аграрно-правовой науки. Вместе с тем хотелось бы отметить, что на сегодняшний день назрел вопрос не только о проведении научных исследований по экологическому праву, но и подведения определенных промежуточных итогов развития российского экологического права и научной доктрины в постсоветское время. В других сферах научного знания такие примеры уже имеются. Например, выпущенная почти тридцать лет назад (в 1983 г.) Институтом государства и права АН СССР коллективная монография «Общая теория советского земельного права» долгие годы определяла основные направления развития земельно-правовой доктрины.
Аналогичный по своей направленности монографический труд «Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики» несколько лет назад вышел под редакцией профессора В.А. Белова. К сожалению, аналогичной книги по экологическому праву в настоящий момент нет, хотя её актуальность трудно переоценить в условиях, когда в стране полным ходом идут процессы модернизации законодательства. При этом очевидно, что провести такую модернизацию невозможно в рамках только одной отрасли (гражданского законодательства). Такой процесс возможен только при осуществлении комплексного подхода. Реализовать же последний возможно лишь в рамках определенной научной доктрины, позволяющей применить качественную научную методологию к решению конкретной законопроектной задачи.
В этом смысле позволим себе надеяться, что рецензируемый сборник экологических конституций сможет стать частью фундамента, на котором эколого-правовая доктрина и законодательство в ближайшем будущем выйдут на новый уровень своего развития, оставив яркий след в истории российской эколого-правовой науки. Во всяком случае, именно этого мне хотелось бы пожелать авторскому коллективу этого замечательного издания, которое не останется незамеченным в рамках российской эколого-правовой науки.
Анисимов А.П.
