Байтеева М.В.
Модернизация стиля региональной политики
Рецензия на книгу: Интерактивная политика в Европе: Регионы в сети интеграции / под редакцией проф. Беаты Колер-Кох.–Леске+Будрих, Опладен, 1998. – 309 с. оригинал на нем.яз.: Beate Kohler-Koch u.a. Interaktive Politik in Europa. Regionen im Netz der Integration. – Leske+Budrich, Opladen, 1998).
№ 6 (25) 2010г.
Книга «Интерактивная политика в Европе: Регионы в сети интеграции» вышла в Германии в 1998 году под редакцией профессора университета г. Манхайм Беаты Колер-Кох, на протяжении многих лет возглавляющей Центр европейских социальных исследований (Германия). Несмотря на то, что книга появилась более десяти лет назад, она не утратила своей актуальности и остается одной из лучших критических работ в сфере исследований региональных проблем европейской интеграции. Название книги точно определяет главную тенденцию современной политики в Европе – процесс взаимодействия субъектов политики разного уровня и необходимость оптимизации их компетенций.
Вопрос о том, что такое интеракция и в чем её ценность для общества, выступает предметом дискуссии ученых из Великобритании, Германии, Франции, Испании и Италии, мнение которых представлено в данной книге. Как подчеркивает Б.Колер-Кох, интеракция означает взаимодействие, диалог и отражает коммуникационную сторону организации власти, которая способствует признанию многообразных форм участия в принятии политико-правовых решений. Ценность интерактивного варианта политики состоит в том, что она дает шансы представления и реализации собственных интересов, которые не вписываются в традиционные «схемы» организации власти.
Как пишет М.Кнодт в главе, посвященной формам регионального стиля в политике, коммуникационный вариант отношений развивался в Европе в рамках исторического континуитета. Этому способствовали, с одной стороны, процессы экономической и социальной интеграции, которые предшествовали становлению Европейского Союза, а с другой – политическая культура, которая никогда не была ограничена в ходе истории рамками национального государства. Тем не менее, отмечает М.Кнодт, в политике по-прежнему доминирует стиль шаблонизации политических отношений, что связано с господством позитивизма в политике и праве. Поэтому рефлексия над динамикой изменений социального порядка является центральной темой дискуссий развития интеграции в Европе.
Примерно с 70-х гг. ХХ века европейская наука концентрируется на исследованиях, объектом которых выступают процессы глобальных изменений в сфере политики, экономики, права и культуры. В основе этих исследований лежит междисциплинарный подход, который пытается комбинировать применение методов социологии, политологии, права и психологии для объяснения процессов, происходящих сегодня в обществе. Это позволяет изучать различные факторы влияния на процессы интеграции, на переднем плане которых стоит вопрос об участии в «большой» политике региональных представителей. В проводимых исследованиях явно прослеживается изменение принципов организации отношений в таких организациях, как НАФТА, ВТО и ЕС. Именно под влиянием происходящих изменений был оформлен организационный принцип субсидиарности, который следует не территориальной дефиниции организации порядка в политике, а функциональной логике представления интересов. Одновременно с этим в науке появилось мнение о том, что переход приоритетов политики в новое русло означает «перфорацию» государственного суверенитета, которая возникает вследствие несовпадения рамок экономических интересов и политико-административной организации государства. В этой связи в европейских исследованиях закрепился термин «государство регионов», содержание которого отражает возрастание роли тех участников политики, которые являются участниками принятия политических решений вне национальных границ. Чтобы преодолеть радикализм концепций, отрицающих государственный суверенитет, Б.Колер-Кох рассматривает иной, альтернативный подход к модернизации политики в сфере интеграции.
Как показывает анализ, посвященный институциональным изменениям европейской политики, политико-правовой процесс в рамках ЕС имеет свои особенности. Это связано с регионализацией политики, протекающей параллельно «большой» интеграции, в которой участвуют преимущественно государства – члены ЕС. Регионализация политики в рамках ЕС имеет как собственный генезис, так и собственные принципы организации отношений. Если следовать упрощенной схеме европейской интеграции, то «европеизация» политики означает, что поле деятельности, где развивается политика, расширяется за счет вступления новых государств – членов ЕС. Тем не менее, как последовательно показывают авторы книги, процесс интеграции происходит параллельно на разных уровнях. Так, каждое новое членство в системе ЕС обновляет формат европейской политики, но это происходит как на национальном, так и на субнациональном уровне, где регионы интегрируются в сложную систему процесса принятия решений. С этой позиции особенности европейской интеграции состоят в «снятии» традиционных национальных границ не в прямом, а в переносном смысле. Б.Колер-Кох называет этот процесс «обобществлением» политики, который, хотя и состоит с национальным суверенитетом в определенной диспозиции, но способствует содержательному изменению конструкции расширяемого политического пространства. Нестандартность форм организации данного процесса состоит в том, что принцип доминирования территориального господства в процессе представления региональных интересов закономерно ставится под вопрос. Однако, как показывает анализ различных факторов влияния на европейскую интеграцию, национальное государство отнюдь не заменяется мультинациональным государством в качестве репродукции в рамках федеральной многоуровневой системы. Скорее оно рассматривается как трансформация национального государства, которое изменяет не форму, а содержание.
Если следовать логике проводимого в данной книге анализа, то становится очевидным, что благодаря такой тенденции происходит значительная переоценка роли региональных субъектов (на уровне отдельных земель, кантонов и областей). При этом такая оценка соотносится не с территориальной политикой нижнего федерального уровня, а связывается с необходимостью формирования новой политической системы. Хотя новая система политики выступает многоуровневой системой, она имеет сетевую организацию, в рамках которой, следуя прагматическим интересам, происходит постоянное «перемешивание» различных компетенций. Конечно, такая политика не может не оказывать обратного влияния на политическую систему национального государства. Поэтому в следующей главе Ю.Гроте последовательно исследует внутренние изменения в структуре репрезентации региональных интересов. Институциональные изменения и социальные процессы, подчеркивает он, дополняются многообразием децентрализованных действий, которые рассматриваются как целевые формы политического порядка обновленного стиля управления. Таким образом, интеграция и регионализация имеют тесную причинную взаимосвязь. Регионализация означает готовность региональных субъектов принимать участие как в решении собственных проблем, так и в представлении общих интересов.
Строительство сети интеграции может оцениваться как расширение кооперативного управления в направлении как региональной, так и европейской политики, где охвачены и публичные, и частные участники, а следовательно, соединены различные сферы компетенции в вертикальном и горизонтальном измерениях. Как показывает последующий сравнительный анализ, проведенный в рамках политики регионов Уэллса и Каталонии, передача полномочий и обновление политико-правовых процедур в процессе принятия решений возможны лишь при определенных условиях. Как подчеркивает Б.Колер-Кох, современная политика не может оцениваться адекватно в рамках позитивизма, где доминирует единоличный субъект власти, что требует применения новых подходов в оценке изменения существующих компетенций. С учетом концепции Макса Вебера о легитимности власти становится ясно, что институты возникают из убеждения, что они нужны и полезны обществу. С этой позиции методы социальной интеракции закладываются с помощью трех базовых элементов: формы организации политического процесса, легитимации политики и политической практики. С учетом этих аспектов дифференциация политических институтов направляется не на обособление государственного администрирования, а на создание многоуровневой системы принятия решений. С этой точки зрения, пишет далее Ф.Ларат, в современном государстве происходит ряд важных изменений: на передний план политики выступают региональные участники, которые требуют связывать политику решениями независимых участников.
Модернизация стиля в политике интеграции, как подчеркивают разные авторы, становится «приводным ремнем», связывающим доступ к ресурсам власти, и переходом к такой политической практике, которая способствует признанию многосубъектности власти в обществе. Институционализация политического пространства в сфере ЕС создает новые региональные и локальные уровни доступа в европейскую политику через принципы субсидиарности и равноправного партнерства. В обобщение этих идей можно сказать, что процесс образования любого объединенного сообщества, будь это ЕС или СНГ, покоится сегодня на такой политико-институциональной логике, которая основывает разделение компетенций «не сверху», а «снизу», оптимизируя их. В этом смысле регионализацию политики можно рассматривать как политический процесс, который нацелен на повышение эффективности управления публичной политикой с участием различных субъектов.
По мнению Б.Колер-Кох, развитие эффективных форм интеграции требует децентрализации и самостоятельности региональных субъектов, что является признаком нового стиля в политике. Тенденция к конвергенции различных интересов означает, что управление современными процессами в сферах политики и экономики требует политической либерализации и принятия сетевого варианта организации отношений. Анализ отношения регионов к европейской политике, считает Ф.Ларат, наглядно показывает, что вне разделения отношений между публичными и частными участниками внешние контуры политики менее искажены политико-идеологическими установками, чем в системе внутренней организации публичного администрирования. Процесс децентрализации государства приводит к изменению роли административных инстанций, которые связываются с их ролью в качестве модератора в развитии политики интеграции. Такая тенденция способствует самоорганизации и региональному выравниванию интересов, что стимулирует синергетический эффект их реализации. С этой точки зрения государственные инстанции должны формировать не иерархическую, а сетевую сферу политики в государстве. В долгосрочной перспективе это способствует институционализации новой расстановки сил и созданию тех образцов отношений, которые можно соотнести с инновацией социальных отношений.
Как подчеркивает Б.Колер-Кох, отношения по представлению интересов между регионами и ЕС основаны на вовлечении смешанных участников. Поэтому в центре дискуссий стоит вопрос, можно ли закрывать «большую» политику уровнем центральных органов, которые представляют интересы регионов в качестве посредников? Поле политики интеграции принадлежит сегодня политическим институтам государства, которые определяют как направленность этого процесса, так и его содержание. Наряду с этим, в политике интеграции можно наблюдать три различных формы ее организации: регулятивную, дистрибутивную и редистрибутивную. Они возникают спонтанно, под влиянием реальных потребностей и интересов на разных социальных уровнях, что требует гибкого механизма организации отношений с отказом от жестких фиксированных структур управления. Все это означает, что территория и региональное измерение создают различные рамки отношений, которые по-разному отражают действительность. Реализация принципа партнерства через вовлечение общественных участников в планирование и реализацию задач интеграции нередко ведет к конфликтам интересов между государственными и негосударственными участниками через различия в восприятии собственных возможностей. По мнению Б.Колер-Кох, это происходит потому, что «этатический» стиль в политике опирается на иерархическую модель государственной системы управления, в которой редко находится место независимым субъектам. Хотя федеральные и интеграционные системы имеют различные механизмы организации отношений между центром и периферией, сегодня этого недостаточно. С этим можно было бы согласиться, а возможно, даже признать прочность отдельных форм кооперативной политики в системе централизма, если бы не вторая сторона медали – возрастающая потребность в инновационной политике. Сегодня любой конфликт интересов требует не централизации отношений, а преодоления через множественность решений. Поэтому модернизация политического стиля связана с развитием горизонтального уровня принятия решений, консенсуальных отношений и выравнивания интересов.
Современная жизнь не приемлет одномерности, поэтому неравнозначность в возможностях представления интересов приводит к потере доверия в отношениях. Как показывает анализ книги Б.Колер-Кох, эта проблема преодолевается с помощью развития таких стандартов отношений, которые открывают доступ к политике и праву. Взаимность отношений требует выравнивания асимметрии политических возможностей, поскольку территориальные компоненты презентации интересов нередко противостоят функциональным. Как подчеркивают авторы книги, преимуществами интерактивной политики становятся обновление политической рутины и адаптация политических институтов к реалиям жизни, что требует преодоления политического эгоизма.
Представляемая книга относится к циклу исследований «Политика общества и деятельность государства», которые проводятся новыми методами различных наук. Их новизна заключается в том, что главным фактором влияния на происходящие процессы рассматривается не официальная политика государства, а переплетение различных форм социальной практики, которые и определяют предмет исследований региональных отношений.
Рецензию подготовила Марина Владимировна Байтеева –кандидат юридических наук, доцент
